米国流｢政策立案の技法｣で考える｢人口減少｣対策
政策立案の技法「8つのステップ」のうち、前編の続きであるステップ5〜ステップ8について（写真：タカス／PIXTA）
「人口減少・少子高齢化」「都市への人口集中・地方の衰退」等々の社会課題に対して、どのように「政策立案」を考え、課題を解決していけばよいのか。
新刊『政策立案の技法 （第2版）』では、「全米で最も優れた政策立案プログラム」と言われる、カリフォルニア大学バークレー校公共政策大学院での教えを公開している。その訳者が日本のある県の「人口減少対策」の経験を踏まえて、米国流の政策立案の技法の「8つのステップ」を説く。前回のステップ1からステップ4に続き、今回はステップ5からステップ8について詳説する。
意思決定に役立つ政策立案
政策立案において、問題解決を「成果」に結びつける8つのステップは、以下のとおりである。
ステップ1：問題を定義する
ステップ2：エビデンス（証拠）を集める
ステップ3：政策オプションをつくる
ステップ4：評価基準を選ぶ
ステップ5：成果を予測する
ステップ6：トレードオフに立ち向かう
ステップ7：分析を止め、決定！
ステップ8：ストーリーを語る
前回は、ある県の人口減少対策について筆者らが「政策立案」を試みた際のステップ1からステップ4までのプロセスを解説した。
今回は、�仝�立大学の定員を増加させる、��県外大学への進学者への地元就職を促す活動を強化する、の2つの政策オプションについて、ステップ5からステップ8までを説明する。
ステップ5：成果を予測する
政策は、未来に何らかの変化をもたらすことを目的として行うものだ。「8つのステップ」では、ある政策をとったときと何もしなかったときで、未来がどのように変わるのか予測した上で、どういう未来がどのような観点で望ましいかを説明することになる。
この、未来を予測するという部分が、政策立案のプロセスでは最も難しい作業となる。必ず的中する未来予測というものはなく、予測は多かれ少なかれ外れるものだ。他方で、政策を決定するときにはいずれにせよ将来に向けた判断を行うことになるため、意思決定に役立つ判断材料を少しでも良質な形で提供することが求められる。
・大学定員を増加させる場合の費用と効果
県内大学の定員を増加させる場合、どれぐらいの費用が必要だろうか？ 同県の公立大学の予算を見ると、一学年400人程度の定員の大学で、年間費用は40億円程度になっている。収入を見ると、授業料収入は10億円で、運営費交付金は25億円程度。単純計算で言えば、一学年の定員を1人増加させると、年間600万円程度の支出が県にとって必要になる計算になる。100人増加させようとすると、年間6.2億円程度の支出増が必要と試算される。
では、効果はどのように見積もるべきだろうか？ 同県の県内GDPを生産年齢人口（15歳〜65歳）で割って1人あたりの金額を計算すると、年間約790万円となる。生産年齢人口が1人増加するごとに県内GDPが比例して増加するとは限らないが、単純化のために毎年一定のGDPが増加するという仮定を置く。県内の公立大学の定員を100人増加させたとして、そのうち8割の学生が県内にとどまった場合、同県のGDPが今後40年近くにわたり年間6.3億円ずつ増加すると試算される。
この増加額について、割引率を用いて現在価値換算した場合、割引率5％の場合は約113億円、割引率10%のときは67億円となる。
GDPのうちの労働分配率を5割、住民税の税率を10%と仮定すると、同県の自治体が将来にわたって得る住民税収入は、現在価値に換算して割引率5％のときに5.6億円、割引率10%のときに3.3億円となる。ただし、住民増加に伴って、自治体の経費も増加するので、この税収増は割り引いて考える必要があるだろう。
一方、住民増加のメリットを税収増だけで捉えるのは保守的な見積もりに過ぎるとも考えられる。経済活動の拡大などを考えれば、GDP増加額の一定割合をメリットとして計算に入れることも考えられるだろう。
・地元就職促進の場合の費用と効果
次に、県外の大学に進学した人に対して、県内企業への就職を促す活動を強化する政策について成果予測を行う。例えば、地元の企業が行う就職説明会のために学生が帰郷する費用を補助するため、1人あたり往復交通費を3万円支援したとする。
100人の学生に支援し、実際に就職につながったケースが20件程度であったとしよう。ただし、これらでは、政策をとらなかったとしても地元に帰郷して企業に就職したであろう場合が一定割合を占めると考えられる。8割がそういうケースであったとして、地元への就職は4名しか増加しなかったとする。この場合、交通費300万円と周知費用等の諸経費（150万円と仮定しよう）を含めて年間450万円を用いて、4名の定住者増を実現することになる。
このときのGDP増の現在価値をさきほどと同様に計算すると、割引率5%のときに5.7億円、割引率10%のときに3.4億円となる。住民税収の増加分の現在価値は、それぞれ2900万円と1700万円となる。
これらの成果予測をまとめると、以下のようになる。
政策オプション
�� 県内大学の定員を増加させる
�� 地元就職促進（帰郷費用援助）
�� 何もしない（ベースケース）
必要費用
�� 約6.2億円／年（100人定員増）
�� 約450万円／年（100人対象）
�� なし
定住人口増
�� 80人
�� 4人
�� なし
予想される効果（県内GDP増・現在価値換算）
�� 67億円〜113億円
�� 3.4億円〜5.7億円
�� なし
予想される効果（県内税収増・現在価値換算）
�� 3.3億円〜5.6億円
�� 1700万円〜2900万円
�� なし
予測の不確実性に対処する
上記の� 銑�の試算は、米国の政策立案の「型」では、「アウトカム・マトリクス（成果表）」という。こうした表を作ることで、それぞれの政策オプションの特徴が浮かび上がってくる。今回の試算は極めて粗いものであるが、こうした分析を行うことなしに意思決定をするよりは、見通しがよくなるはずだ。
上記の成果予測において、最も不確実性の大きな部分は、地元就職促進のための帰郷費用を支援した際に増加する地元への就職者数であろう。上記では、100人に支援して4名純増すると試算したが、この点については不確実性が極めて大きい。
他県の実施例を調べ、費用を支援した学生の中で就職した人数を探すことで、ある程度予測を補強することは当然考えられる。他方で、政策効果として議論すべきは、政策の実施によって増えた純増数であるが、どの学生が施策なしでも就職したであろう学生なのか見極めることは難しい。
こうした際に有効なのは感度分析である。上記の分析で、100人に支援して1名しか就職者数が純増しないとした場合に、成果予測がどう変化するか試算するとよい。この場合、費用は変わらず約450万円であり、将来の税収増効果は現在価値換算で430万円〜720万円となる。100人支援して1名でも就職者が増加すれば、費用よりも税収増効果が上回る可能性が高いという計算になるので、政策の効率性（費用対効果）という観点では、その点の確からしさについて考えればよいことになる。
ステップ6：トレードオフに立ち向かう
アウトカム・マトリクス（成果表）が作成できたとして、どの政策オプションを推奨すべきか。「どの観点から見てもこれがベストだ」という政策オプションがあればよいが、そうした明らかに優れた政策オプションが見当たらない場合は、どういう観点を重視するかで推奨すべき政策が変わってくる。
上述のオプションの場合、大学の定員増加は大きな財源を要する。また、一旦定員を拡大すると継続的に財源を消費する可能性が高く、財政の硬直化につながる可能性もある。
また、大学の定員増には関係機関との調整や教員の確保、施設の整備なども必要であろうし、実現可能性の観点からも検討が必要となる。特に、厳しい財政制約がある場合には、すぐには着手できない政策であろう。
一方で、定員の増加が定住者増加につながる可能性は高いと考えられ、定住者増という観点で見た場合は確度が高い政策であるとも考えられる。
次に、帰郷費用の補助の場合、必要な財源は小さく、また、成果が上がらなければ中止することも容易である。他方で、この政策をとった場合の政策効果には不透明さがある。また、こうした政策をとってもとらなくても毎年一定の学生は帰郷して就職しているであろうから、「無駄遣い」という批判を受けるリスクもある。
ステップ7：分析を止め、決定！
政策立案は、一定の時間軸の中で行われる。結論が出るまでずっと分析を続けていてよいというものではない。期日から逆算して、その中で何らかの意味ある結論を出すことが求められる。
「8つのステップ」が開発されたカリフォルニア大学バークレー校公共政策大学院のプログラムでは、課題を与えてから48時間以内に政策立案のレポートを書くという訓練があった。
「8つのステップ」は、「正しい政策」を立案することを目的に開発されたものというよりも、時間的制約などがある中で、なるべく少ない手戻りで、効率的に政策立案を行えるようにするためのノウハウを提供するものである。
県庁からの依頼についても締め切りがあり、筆者らのグループは、2つの政策オプションのうち、必要な財源が小さい帰郷費用の補助をすぐに着手できる政策として推奨することとした。
ステップ8：ストーリーを語る
立案した政策の内容は、分かりやすく聞き手に伝えていく必要がある。「8つのステップ」で紹介されているノウハウの一つは「ベッシーばあさんのテスト」だ。理解力は高いが政治に疎いベッシーばあさんを想像し、短時間で分かりやすく説明できるかをイメージトレーニングするというものだ。おばあさんが飽きないよう、専門用語などを使わずに、自分の言葉で1分以内に説明できるかを確かめる。
それ以外にも、自分が行った分析を全て紹介しないこと、「8つのステップ」の順番どおりに説明しないことなど、様々な注意事項が示される。
筆者のグループでも、推奨する政策オプションを決める一方で、かなり早い段階からプレゼンテーションの準備を始めることにした。説明のストーリーを練りながら、そこで気付いた論点を追加で分析するなどした。
■スキルの可視化で政策立案を活発に
紹介した事例は、あくまで8つのステップをイメージしやすくするための例示であり、こうした政策をぜひ採用すべきだという趣旨ではない。また、仮に政策立案として妥当であったとしても、実現するためには、細部の詰めや関係者との調整も必要となる。筆者らに依頼を行った県では、結果的に類似の施策を導入しているが、関係者の尽力があって実現したものであり、筆者らの政策立案の結果だとは毛頭思っていない。
一方で、紹介した事例で示したように、日本においても、米国の政策立案の「型」を用いて段階的なステップを踏むことで、個々の政策オプションのメリット・デメリットを示して判断材料を提供することが可能である。
日本においても、霞ヶ関などの行政組織においては、今回紹介したような方法に似た思考方法を経て政策が立案されていると考えている。他方で、行政機関職員は、政策プロセスに従事する中で、OJTにより暗黙知のような形で政策立案の方法を学んでいく。「8つのステップ」のように、政策立案の詳細なノウハウが言語化されて共有されているものではない。
米国の公共政策大学院の卒業生は、連邦、州政府だけでなく、市などの行政組織、NGO、民間企業の投資部門など、様々な分野で活躍している。政策立案の「型」を身につけた人材が、地域レベルの問題から、国レベルあるいは身近なコミュニティレベルの問題まで、様々な問題解決に取り組んでいる。これには、政策立案の方法を可視化し、学校で学ぶことができるスキルにしたことが大きい。
こうした政策立案の「型」を身につけた人材が増えることで、日本社会の政策立案力が高まり、政策立案が活発化すること、政策立案の「型」が、日本でもさらに普及していくことを期待したい。
（鍋島 学 ： 『政策立案の技法 第２版』訳者）
