「キャッシュ・フォー・ワーク」がなければ被災地の人口はもっと減っていた―災害経済学者・永松伸吾氏インタビュー前編 - BLOGOS編集部
※この記事は2013年03月12日にBLOGOSで公開されたものです
BLOGOSが「知」のプラットフォームSYNODOSとタッグを組んでお送りするインタビューシリーズ「SYNODOS×BLOGOS 若者のための『現代社会入門』」。今回は「3.11からの復興」をテーマに、関西大学社会安全学部の永松伸吾准教授に話を聞きました。永松准教授は、東日本大震災の発生直後から「キャッシュ・フォー・ワーク」（労働対価による支援）という新しい災害復興の取り組みを提唱しながら、被災地の復興状況の研究・報告を精力的に行ってきました。被災地に何度も足を運び、この2年間の復興の様子を見守ってきた永松准教授に、被災地の現状と課題、今後に向けた展望を語ってもらいました。【取材・永田正行／構成・亀松太郎（BLOGOS編集部）】 ※後編はこちらから
被災者自身が「被災者支援」の仕事に従事する「キャッシュ・フォー・ワーク」
―永松さんは、災害に関する公共政策の研究者、あるいは、一般社団法人「キャッシュ・フォー・ワーク・ジャパン」の代表理事として、東日本大震災の被災地に関わってこられたと思います。日本では永松さんが提唱したと言われる「キャッシュ・フォー・ワーク」とは、そもそも何なのでしょうか？
永松伸吾氏（以下、永松）： もともと僕は、大阪大学の大学院で経済学を学んでいたのですが、その当時は阪神・淡路大震災の直後でしたので、神戸の経済復興を研究対象として博士号をとりました。
そのとき、復興において「雇用」というのが非常に重要だとわかったんですね。被災地を早く復興しようとすればするほど、外部の人の支援を受けなければいけないのですが、それをやればやるほど、地元の人たちの仕事がなくなってしまうという状況がありました。逆に、なるべく地元に仕事を作るようにすればするほど、復興が遅れてしまうというジレンマがある、ということを研究していく中で学んだわけです。
つまり、外部からの支援の結果として、地元では仕事がなくて困っている人がいたり、飲食店が店をあけても、目の前で無料の炊き出しが行われていれば、客がこなくて困ってしまうというミスマッチがありました。そこを、なんとかうまくつなぐことによって、地元の人たちの仕事も確保しながら、被災地の復興も促進するような「二兎」を得ることができないか、ということをずっと考えていたんです。
そして、どうも海外には「キャッシュ・フォー・ワーク」という手法があるらしいということを、研究の中で学びました。それは、もともと途上国への人道支援の手法の一つで、復旧・復興に関するいろいろな仕事を被災者自身にやってもらったらいいのではないか、というものです。
それまでは人道支援というと、食料を大量に配ったり、お金をばらまいたりしていたわけですが、それではなかなか被災者が自立しない。それよりは、被災者自身に働いてもらったほうが、仕事にもなるし、経済的支援にもなるし、なによりもただお金をばらまくよりも、働いている分だけ具体的に復興が進んでいく。そういう「キャッシュ・フォー・ワーク」という手法がある、ということを知ったんですね。
ただ、日本では「キャッシュ・フォー・ワーク」は無理だろうとも思っていました。というのは、海外のケースでは肉体労働が中心だったので、日本では難しいだろう、と考えたからです。しかし2005年に米国でハリケーン・カトリーナによる災害が起きたとき、被災者を雇用して「被災者支援」の仕事をしてもらっていました。たとえば、電話相談窓口のオペレーターとして働いていたりしました。そういうのであれば、先進国でもできるんだなと。肉体労働ではなくて事務的な仕事だったら、いっぱい仕事を作れるんじゃないか、と。そう考えている時に、東日本大震災が起こったわけです。
「これはえらいことになった」と思って、発生直後の3月13日に釜石に行きました。現地の状況を見ると、既存の産業基盤がほとんど失われてしまっている。電気や水道などのインフラが止まっていることはもちろん、市街地の建物はボロボロでしたし、携帯電話も通じないという状況でした。
そこで、いままで「キャッシュ・フォー・ワーク」は日本ではまったく注目されていなかったけど、今回はやる必要があるでのではないかということをブログに書いたんですね。そうしたら、「そんな方法があるのか」とものすごい反応がありました。そして「やろう」「やるべきだ」という人たちが集まって、「キャッシュ・フォー・ワーク・ジャパン」という名前をつけて団体を作ったわけです。最初はそういう言論活動を中心にやっていきました。
ところが、割とあっさりと、そういう復旧・復興事業に被災者を雇用するという制度的な枠組みができてしまったんですよ。「『日本はひとつ』しごとプロジェクト」というのが4月5日に発表されました。被災者を雇用して災害対応や復旧・復興に関する事業を実施してくれ、そのお金は国が出す、という制度です。
――それまでは、そのような制度はなかったんですか？
永松：実はこれは「緊急雇用」と言われる制度で、リーマンショックのときからあったのですが、それを災害対応の事業に拡張するということを震災後に発表したんですね。それから、各地でいろいろとやり始めました。ただ、そのときは、ほとんどの人が基本的には、がれきの片付けとか、肉体労働のイメージしかなかったので、「どういう仕事をしてもらったらいいのか」というアイデア出しが重要でしたね。
もう一つ心配したのは、被災者を雇用したけれども、ろくに仕事もさせないとしたら、ただお金をあげていることと変わらないわけです。何もしなくてもお金がもらえるとなると、その後の復興を考えたときに、モラルハザードを生む可能性がありました。実際、「キャッシュ・フォー・ワークが被災者の労働意欲を阻害する場合がある」ということも、先行研究では明らかにされていました。
したがって、「そうならないように」ということで、制度ができてしまったあとは、どちらかというと、「キャッシュ・フォー・ワーク」に関するコンサルティングの活動をやろうということになりました。そして、いろんなところに行って調査して、面白い事例をどんどんウェブサイトで紹介するということをやっていました。
―具体的には、被災者の仕事として、どういう業務があったんですか？
永松：本当にいろいろあるんですけど、初期の頃は「がれき」関係ですね。がれきといっても、実は、緊急雇用としては「がれき処理」というはできません。派遣業と同じで、建設業の業務は規制されているからです。例外的に市町村単独のお金でやったものは、がれき処理をやっているところもありますが、ほとんどが、がれき片付けそのものではなく、がれきの中に混ざっている「思い出の品」を回収するといった周辺のことをやっていました。
それから、避難所の清掃業務とか、炊き出しの配膳業務とか、避難所の運営に関する仕事。そして、仮設住宅ができてからは仮説住宅の入居者のケアや見守り、仮設住宅の集会所などの管理業務。それから、救援物資の仕分けですね。漁業の方面では、漁業者が船を出せないので、海の中のがれきを回収するというのもありました。これらをみな「緊急雇用」で行いました。それを僕は「日本版キャッシュ・フォー・ワーク」と呼んでいるわけです。
石巻では300人近い被災者が「行政の補助」の仕事をしている
―被災地では役所自体も大きなダメージを受けていて、人出不足で事務がうまく回らないという話を聞きましたが、そういう行政事務の補助の仕事もありましたか？
永松：ありました。たとえば、石巻市は300人に近い規模で、被災者を派遣会社から派遣してもらって、行政事務の補助をしてもらっています。その派遣会社が被災者を雇うお金は、国の「緊急雇用」事業から出ています。それがないと、市役所の事務が回らないんですね。
今年に入ってからも、ある研究プロジェクトで、随分と緊急雇用の現場を回りました。さきほど、被災者をただ雇うだけでろくに仕事もさせないような「雇用のための雇用」になってはいけないという話をしましたが、現地を見て確信しました。そういうことは、今回の被災地の現場ではないですね。絶対にない、と言っていいほどです。
被災地の行政やNPOはそんなに暇ではないんですよ。必要のない人を雇うほど暇も余裕もない。人を雇うためには、採用面接をしたり保険に加入させたり、労務管理をしたりといろいろと大変です。なにか問題があれば責任も問われますし。つまり、被災者がかわいそうだから慈善事業で雇ってやろうという余裕もインセンティブも、被災地の行政やNPOにはないんですね。
雇用された被災者の人は懸命に働いているし、一人一人がすごく重要な仕事をしています。行政の事務一つにしても、それが滞ると、たとえば、業者に公共事業の発注ができないとか、仮設住宅や学校へバスを走らせられないとか、いろんなところで支障が出ます。被災者の人が、いろいろな復興事業をしっかりと下支えしているわけですね。被災者自身が、被災地の復興に責任を負って働いているというのは、一般にイメージする被災者像とはずいぶん違うかもしれない。でも少なくない人々がこれだけの災害に遭いながら、前を向いて動き始めている。それはある意味、感動的ですよ。
私も含め、経済学の頭では、公的雇用と聞くとなんとなく「モラルハザード」とか言いますけど、そんな話は聞かないですね。現場から離れている人はそういうことを言うが、現場では、そんなことが問題になっていると聞いたことがありません。
―復興の進み具合についてですが、永松さんの目から見て、「ここはうまくいっている」というところと、逆に「ここは滞っている」というところの違いはありますか？
永松：滞っているといえば、すべて滞っていますよね・・・。うまくいっているのは、雇用の分野でしょうか。これは、過去の災害ではなかったことですし、世界的にもこれだけ大規模な対策は珍しいと思います。
たとえば、震災発生から昨年末までの約2年間で、岩手・宮城・福島の被災3県で、新規就職者数は約27万人です。そのうちの2割が緊急雇用です。福島にいたっては3割近いんです。つまり、被災地の雇用維持にどれだけ緊急雇用が役立っているかということです。これがなかったら、もっと悲惨ですよ。
―阪神・淡路大震災のときは雇用が外に流れていってしまっていた面があったようですが、今回はうまくいっているということでしょうか？
永松：緊急雇用がなければ、ほかの都市へ流出してしまったという人は少なくないと思います。おそらく就業者だけで、5、6万人の規模はあるでしょう。それに付随する家族のことも考えると、緊急雇用がなかったとしたら、10万人や15万人の規模で、被災地の人口はいまよりもっと減っていた可能性があります。
そういう意味では、緊急雇用というか、復旧・復興事業で被災者を雇用するという「キャッシュ・フォー・ワーク」的な考え方によって、被災地の人口流出に歯止めがかかっているのは間違いないと思いますね。
逆に、うまくいっていない部分――うまくいっていないと言うべきなのかわかりませんが――そういう部分としては、「ハード的な部分」での復興は遅れていますね。
いま津波の被災地では、高台への防災集団移転をやろうとしています。この防災集団移転というのは、災害に関して危険なところから安全なところへ移転することに関して、国が公的な資金で補助する仕組みです。
この仕組みによって、危険な元の土地を、政府が買い取ることができます。そうすると、被災者はそのお金で新しい土地を買って、新たに家を建てることができます。それをしなかったら、また津波がくるかもしれない元の土地に、家を建てるしかありません。被災者の復興のために、防災集団移転という事業を適用して、なるべく税金を入れられるようにしたわけです。それでも自己負担は大きいと言われていますが、その問題を脇においていたとしても、実際にはこれが、ものすごく大変なんです。
まず、移転すべき土地がない。津波被災地の多くは三陸沿岸部で、リアス式海岸ですから、家を建てるのに適した平坦な土地がもともと少ない。移転先の土地をどこに確保するのか、まだ決まってないところがたくさんあります。
さらに、移転するなら移転するということで、移転先には5戸以上が住まなければならないんですが、当然「俺はそんなところに行きたくない」という人が出てきます。また、移転が完了するまでにはそれなりに時間がかかりますが、「それまでずっと仮設住宅に暮らすのは嫌だ」という人もいるんですね。それならば「別のところに住みたい」と。 若くて財力がある人たちが抜けていくと、移転先は高齢者ばかりになってしまう。それでコミュニティの維持が本当にできるのか、という問題がありますね。最近は、いったん高台移転で合意がまとまっていたものが、事業がほとんど進捗しないので、気が変わる住民も出てくるのではないかということも心配されています。
このように防災集団移転はいろいろ問題がありますが、何よりも移転が進まない理由は、事業規模が大きすぎて、行政などの関係者が対応しきれていないということがあるように思います。
今回の東日本大震災では、2万7000戸が移転対象になっているんですね。この防災集団移転事業というのは、昭和47年に制度ができて、東日本大震災が起こるまでの実績はわずか1,834戸しかないんです。その15倍弱の規模を今回の1回の災害でやろうとしている。前例のない規模です。行政事務もパンパンです。日常業務をやるためのキャパシティでは、とてもできるわけがないというレベルです。
また、山を切り開いたり造成したりする建設業者も足りない。さらに、防災集団移転について合意形成をサポートするコンサルタントも不足している。そもそも、そういう事業をやったことがある人が限られていますから。そういう物理的な制約によって、復興が遅れているということがあります
最近では、「民主党政権がだらしなかったから復興が進まないんだ。安倍政権になったらお金をがんがんつきこむから復興が進むはずだ」というもっともらしい言説が発せられていますが、そんな簡単に復興が進むことはありえないです。
そういうレベルの話ではなくて、災害が大きすぎて、復興事業を実施する労働力や業者の数が足りなくて、目詰まりを起こしているんです。だから「復興にミラクルはない」と僕は思っています。
もう一つ、集団移転がなかなか進まない理由として、土地の権利問題があります。政府が移転元の土地を買い取るときに、その土地の持ち主を特定しないといけないのですが、被災地域では、祖父祖母の代からずっと住んでいるが相続の手続きなんかしたことがないという土地があったりするわけです。そうすると、3代、4代前にさかのぼって、相続権者を特定していき同意をもらう必要がある。地権者が数百人に及ぶケースもあるようです。
そうやって土地の権利者の合意をいちいち取っていたら、なかなか進めることができないので、特例措置が必要という声が被災自治体からでは出ています。
ただ、これも微妙な問題ですよね。個人財産にかかわる問題で、いわば資本主義の大前提の部分で、役所の規制とは次元が異なる話ですから。そんなに簡単にできるものではないと思います。
政治のリーダーシップだけで、なんとかなるレベルではない
―民主党政権では、政府のリーダーシップが足りなかったという言説がありますが、そういうトップダウンで集団移転を進めていくのは難しいということですか？
永松：難しいと思いますね。そもそも建設業者が足りないとか、土地がないとか、リーダーシップでなんとかなる問題ではないですから。阪神・淡路大震災クラスのものであれば、まだ全国から人をかき集めればなんとかなりましたが、今回はそういうわけにはいかないんです。
実は、阪神・淡路が起こった1995年当時は、建設業の市場規模が約90兆円あったんです。しかし今はその半分ぐらいです。今回の東日本大震災は、被害規模が阪神・淡路の倍以上になって、建設業のマーケット規模は半分ですから、圧倒的に業者が足りないんですよ。これは、構造的な問題です。
僕がいま心配しているのは、もし首都直下地震が起きた場合のことです。想定では、その災害規模は66兆円といわれていますが、東日本大震災のだいたい3倍です。これは、もう対応できるレベルではないですよね。次の巨大災害でも、絶対に今回と同じような問題、いやそれ以上の問題が起きる。
また、最近になって被害想定が出た南海トラフ巨大地震は、30数万人が犠牲者になるといわれている。本当かなとも思いますが、いま政府が被害想定をしていて、おそらく百兆円を超えるレベルの経済被害が出るんじゃないかと噂されています。本当はとっくに発表されている予定だったのですが、延期されたところを見ると、その規模があまりにすごすぎて、各方面で調整しているんじゃないかと思います。あくまで想像ですが。
もし首都直下地震や南海トラフ巨大地震が起きたら、そのときの政治のリーダーシップだけでどうにかできる問題ではないんですよね。
―阪神・淡路大震災や中越地震では、時間がたってもいつまでも復興しない部分というか、あとあとまで震災の爪痕が残る部分があったと思いますが、東日本大震災で、のちのちまで爪痕が残るのは、どのような分野だと思いますか？
永松：のちのちまで残る問題というのは、逆説的ですが、ある意味「残らない」ともいえるんですよ。というのは、時間がたてばたつほど、その問題が震災に起因しているのか、もともとの問題なのか、わからなくなるからです。
たとえば、中越地震の場合では、過疎化の進行が大きな問題となりました。でも、それは震災によって加速した部分はあるとはいえ、もともとそういう問題を抱えている地域だったともいえるわけです。
そういう意味では、震災の問題があとあとまで残っているというべきなのか、あるいは、もともとの構造的な問題が解決されないまま、それが加速してそのまま残っているという言い方をしたほうがいいのかもしれないですね。
―東北では過疎化が進んでいたり、農業や漁業の後継ぎがいなかったりという問題があると思いますが、震災をきっかけに、そこが顕在化してきているという現実がありますか？
永松：そうですね。平成24年（2012年）中の人口移動について、この前、総務省が発表していましたが、ほとんどの被災自治体は人口が減っていますよね。確かに、震災直後の23年度比べ減り方は小さくなっていますが、増えたところは数えるほどしかない。特に福島は、若い世代を中心に、下げ止まり感が弱いですね。
そういう点で、あとあとまで残るだろうという意味では、地震の前まではなかった「放射線」という問題がありますから、福島は傷跡が残りますよね。
前編は、復興に向けた取り組みや被災地の現状について聞きました。後編では、「被災地のために何ができるのか」を考えていきます。 ※後編はこちらから
プロフィール
永松伸吾（ながまつ・しんご）1972年生。関西大学社会安全学部准教授。大阪大学大学院国際公共政策研究科から同研究科助手、人と防災未来センター、独立行政法人防災科学技術研究所などを経て現職。一般社団法人CFW-Japan代表理事。専門は災害経済学、防災・減災・危機管理政策。主著に『キャッシュ・フォー・ワーク――震災復興の新しいしくみ (岩波ブックレット) 』『減災政策論入門―巨大災害リスクのガバナンスと市場経済 (シリーズ災害と社会4)』など
