「シャッター街」の住人たちは貧しいのか
■青森市は「失敗」で職員給与を削減
青森駅から西に広がる中心市街地の活性化の起爆剤として期待され、2001年に開業した再開発ビル「アウガ」だったが、初年度の店頭売上高が目標の半分に満たない23億円で、その後も業績低迷が続いていた。何度か再建策を講じたが業況は改善せず、いよいよ運営会社を清算することになった。
経営不振の責任をとるかたちで市長は辞任。今年の2月末には1階から4階にあった商業フロアからテナントが一斉に撤退した。アウガ運営会社が特別清算になり、市民に負担をかけたことに対する市の姿勢を示すものとして、この4月から1年にわたって市職員の給与が削減されることになった。
メインストリートの新町通りの休日の歩行者通行量を見てみよう（図表1）。アウガが開業した年こそ、アウガ前の通行量が前年比6割増となったが、以来その年を上回ることはなく2014年には開業前の水準に戻ってしまった。新町通りで最も通行量が多い成田本店前はアウガ前よりも減少ペースが急で、2005年からアウガ前とほとんど差がなくなっている。アウガ開業の翌年からは休日の通行量が平日を下回っている。
中心市街地で最も地価が高い成田本店前の通行量の不振が示すように、新町通りにあったマクドナルドが2010年に閉店。その翌年には中三百貨店が民事再生法の適用を申請した。中心市街地の低迷は、道路に面する土地の価格である路線価の低迷にも現れている。新町通りの路線価は開業時の約3分の1まで落ち込んでいる。
代わりに堅調なのは国道7号線バイパスに沿ってロードサイド店舗が集積する浜田地区だ。大規模ショッピングモールを中心に新しい「中心地」が形成されつつある。
■「賑わい」は必要なのか？
それでも県庁所在地はまだマシなほうで、それ以外の中小都市を中心に、中心市街地の顔ともいえる商店街のシャッター街化が目立つ。多少の例外はあるが、全国の地方都市で市街地活性化が苦戦している。どうしてだろうか。活性化のプラン構築にあたって街の特性を的確に把握していなかったのではないか。これが本連載の仮説である。
全国どこでも、かつて賑わっていたころの中心市街地を知る人は「昔は目抜き通りを歩くと、すれ違いざまに肩が触れ合うくらいに行きかう人が多かった」と言う。活性化のプランを構築するのに、かつての商業中心地としての賑わいを取り戻そうとしていないだろうか。
ここでいう街の特性とは何か。連載の前提にある考え方は、第一に都市の人口、いわば街のキャパシティはときの産業構造によって決まること。第二に街のスタイルはその時代の主要交通手段で決まることだ。とくに1990年以降、街のスタイルを大きく変えたのは乗用車の普及で間違いない。
図表2は世帯当たりの乗用車保有台数の推移を示している。都道府県別に見ると、全国で最も普及率が高いのは福井県、真ん中の23番目が香川県で、最下位は東京都だ。国道バイパスに沿って郊外型の店舗が見られるようになったのは1980年ころ。いわゆるロードサイド店舗からなる新たな商業集積である。
図表2を見ると、90年代に大きく伸びていることがわかる。軽乗用車がけん引し、乗用車が一家に1台いきわたるようになった。地方を中心に2台ある家庭も珍しくなくなった。国道バイパス沿いに大規模ショッピングセンターの進出が相次いだのもこのころである。
■「交通史観」で街のスタイルを考える
街のスタイルはその時代の主要交通手段で決まる。これを私は「交通史観」と呼んでいる。主要交通手段の変遷によって、街の中心地は旧街道・河川沿いから駅前、バイパス道路沿いを経て高速道路のインターチェンジ付近に遷移してゆく。モデル化したのが次の図である。図表3の丸数字はその時代の中心地と発生する順番を意味している。
第一は街道・舟運の時代である。主要交通手段が徒歩や舟運であったころ、市街地は街道や河川に沿って発展した。連載第3回でとりあげる石巻市の場合は北上川の河岸が江戸時代以来続く旧市街である。舟運と海運の中継点となる川の中州に発展したという点では、大阪の中之島と同じだ。都市の大小にかかわらず旧市街は街道や河岸に沿って発展している。秋田市の旧市街の横町は旭川と奥羽街道に沿っている。新潟で言えば信濃川と古町の関係。盛岡市の肴町、仙台市の国分町は奥州街道に沿った街だった。
第二は鉄道の時代である。明治期に入り、旧市街の外縁をなぞるように鉄道が敷設されはじめる。そして駅が整備される。これが駅前市街地のことはじめである。しかしこのころは蒸気機関車の煙害を避けるため、また、まとまった鉄道用地を確保する都合から、駅は中心市街地から離れたところにあった。今でいえば騒音を避けて空港を郊外に整備するようなものだ。まるで駅前が昔から賑わっていたように思われているが、当時の駅前は今でいうところの「郊外」だったのだ。鉄道路線は市街地を迂回して他の都市と結ぶ「バイパス」として機能した。
鉄道の開通によって、市街地は、駅と旧市街を結ぶアクセス道路に沿って、駅の方向に拡大していった。石巻市では立町通りが石巻駅と旧市街を結ぶアクセス道路にあたる。鉄道が普及するにしたがって舟運は衰退してゆく。そして高度成長期にかけて農村から都市へ人口が流入する。1970年代、80年代が中心商店街の一番栄えた時期である。「すれ違いざまに肩が触れ合う」時代であった。次第に中心市街地の地位がだんだん駅前に移ってゆく。県庁所在都市においても、金沢市、岐阜市、佐賀市はじめ、元々の市街地からアクセス道路に沿って駅前に最高路線価地点が近づいていった。
■中心地は駅前からバイパス沿いへ
第三はバイパス道路の時代である。旧市街の混雑を避けるために、市街地の外周にバイパス道路がつくられる。あわせて、バイパス道路から市街地に向かうアクセス道路が整備される。そして、新しい商業集積がバイパス道路とアクセス道路の交差するところに発生する。旧市街や駅前の商店街と激しく競合するが、所得が向上し乗用車が家庭に普及するにしたがって、バイパス道路の商業集積が優位になってくる。
最後に、高速道路の時代である。市街地のさらに外縁を高速道路が通るようになる。広域から誘客できるため、とくに車社会化が進んだ地域でバイパス道路よりも魅力的な商業集積地になる。商業のみならず病院その他の公共施設が郊外に移転し、郊外に新しくできた中心地がますます栄えるようになる。
交通の中心が鉄道から自動車になるにつれ駅前からバイパス沿いへ中心地が移転する。大規模ショッピングモールが郊外に進出し、そこを中心に車社会に適応した新しい街ができる。中心市街地の活性化を講じるにあたっては、その街の発生史と、その時代に支配的な交通手段について思いを巡らすことが重要だ。
■シャッター街はマイナスか？
図表4は、世帯当たり名目GDPにおける2005年度から2014年度まで10年間の平均と、世帯当たり自動車保有台数の関係を示している。東京都、大阪府、神奈川県、京都府、兵庫県は、他の地域と異なり世帯当たりの自動車保有台数が1台を下回っている。鉄道による移動が主で、車社会とは一線を画している。
着目すべきは、それ以外の県では世帯の所得水準が高いほど自動車が普及しているということだ。車社会になって商業の中心地が郊外のショッピングモール集積地に移転。伝統的な商店街が相対的に地盤沈下しシャッター街の様相を呈しているが、そこから受ける印象に反して、車社会が進んでいるほど住民の暮らしぶりは豊かであるかもしれない。伝統的な中心地の寂しげな印象をネガティブにとらえるべきではないと思う。
つまり、大都市圏はともかくとして、地方都市には地方都市の発展の仕方があるのではないか。それは必ずしも伝統的な中心市街地に過去の栄華を取り戻すことではない。式年遷宮ではないが、中心地は主要な交通手段の変遷によって外へ外へと移転する。この事実を受け入れ、新しい発想で中心市街地を再生するのが、市街地活性化のポイントではないか。
■「住まう街」としての再生可能性
伝統的な中心地はこのまま衰退していくのか。それも違うと思う。時代にあった新しい生かし方がある。地方都市においては、旧中心地は「住まう街」としての再生の可能性が大いにあることだ。旧城下町は元々歩く人のサイズにあった街だった。車道が狭く、駐車場が少なく市街地に車が入りにくいという「弱み」も、住むための街と発想を転換すれば強みになる。
冒頭の青森市の中心市街地でも「住まう街」として見れば、再開発ビルと同じようにまちづくりの失敗事例と評価するのは早計である。2003年に閉店した松木屋百貨店の跡地に2005年には15階建てのマンションが建った。かつて賑わっていた商店街の通りに面してマンションが目立つようになり、周辺は住宅街の印象さえ漂う。2007年には高齢者対応型マンションを核とした複合ビル「ミッドライフタワー」が完成した。
地方都市の“市街地活性化”が失敗する理由は何か。それは交通史観を真っ向から否定し、時代に逆行したやり方で活性化策を進めているからではないだろうか。シャッター街は見た目ほどマイナスではない。元々の中心市街地の生かし方によっては、歩くサイズにふさわしい、インフラも充実した住みやすい街になる。連載ではそれを「路線価」を手掛かりに追いかけてゆく。全国の地方都市を題材に、最高路線価地点の変遷に着目しつつ、街の成り立ちについて考察してゆく。そのうえで、どのような課題を抱え、「生き残る街」のためどのような解決策があるのかについて考える。
タイトルこそ「生き残る街、消え去る街」だが、厳密に言えば消え去る街はない。このまま無策で放置したり、あやまった方法でやみくもに再開発を繰り返したりした場合に消え去るという意味にとってほしい。消え去る街が新たな発想で生き残るような活性化策のヒントを提供してゆきたい。
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大和総研金融調査部 主任研究員
1993年地方銀行入行。2004年財務省東北財務局に出向（上席専門調査員）。08年大和総研入社。17年より現職。専門は、地域経済、地方財政、PPP／PFI。
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（大和総研金融調査部 主任研究員 鈴木 文彦）
