国際協力の新潮流と日本が行うべき｢質の援助｣
アジア開発銀行総裁として、2017年のADB横浜総会で発言する中尾武彦氏。国際金融や開発援助の世界を熟知する同氏に、日本の国際協力やアジアとの向き合い方について話を訊いた（写真：ADB）
戦争賠償に始まり、経済成長に伴って1990年代には世界最大の援助大国となった日本。近年のグローバル化の進展、中国の台頭などによって、その役割はどう変わってきたか。
『国際協力の戦後史』の編者である上智大学教授の宮城大蔵氏が、アジア開発銀行総裁などを歴任し、国際金融や開発援助の世界を熟知する中尾武彦氏にインタビューし、日本の国際協力やアジアとの向き合い方について話を訊いた。
国際協力の歴史的な文脈
宮城：このたび、私も編者の1人として『国際協力の戦後史』を上梓しました。『国際開発ジャーナル』の編集長や同社の社長などを歴任し、1970年代のJICA（国際協力事業団、現在の国際協力機構）創設や1990年代のODA（政府開発援助）大綱の策定にも立ち会うなど、戦後の日本の国際協力の分野において、一貫してキーパーソンであり続けた荒木光弥さんへの聞き取りをまとめたオーラル・ヒストリーです。
中尾さんにもお手にとっていただいたようで、とてもうれしく思っています。
中尾：非常に勉強になって面白かったです。日本の援助は元々、東南アジア諸国などへの戦争賠償から始まっています。しかし、荒木さんの本では、戦前のアジアへの拓殖、つまり台湾での植民地経営や満州での経験、人脈が、戦後もある時期まで色濃く残っていたことが鮮やかに描かれていて、とても印象的でした。
どこの国も程度の差はありますが、植民地経営の中には搾取、抑圧もあったけれども、教育や産業の振興などの要素もありました。例えば、東京帝国大学には経済学部に植民地政策学の講座があり、矢内原忠雄や東畑精一といった、戦後も活躍したようなそうそうたる教授陣が熱心に、今で言う地域研究、開発経済学の研究をしていました。現在のアジア経済研究所などもその系譜をひいていますね。政治家にも、とくに戦争の反省からアジアを助けたいという気持ちは強かったと思います。荒木さんの本から、そのような戦後日本の思いのようなものを感じることができました。
戦後の賠償や援助、経済協力が、まだ競争力に乏しかった日本からの輸出振興を念頭においていたことはよく知られています。しかし、1970年代の食糧危機を背景に、ブラジルで農地開発を進めて日本への食糧供給を確保するといったプロジェクトが農林水産省で構想され、JICA創設にも大きな影響があったことなどは荒木さんの本で知りました。初期の援助には、農林省の食糧確保、そして通産省（現・経産省）の資源確保が重要なテーマでした。
私も2000年から2004年にかけて、財務省でODA担当の主計官（外務・経済産業・経済協力係）や日本の援助政策、JBIC（国際協力銀行）、債務問題などを担当する国際局開発課長を務めていました。その経験から「我が国のODAと国際的な援助潮流」という80ページになる論考を財務省が発行する『ファイナンス』誌に書いたこともあります。私自身がものごとの本質を理解するためには歴史を学ばなければならないと思っているので、荒木さんの本には多くを教えられました。
宮城：戦前からの系譜や資源獲得なども含め、荒木さんの語りから、戦後の日本の援助や国際協力の歩みが浮き彫りになるということですね。一方で、中尾さんがお勤めでいらした財務省や、アジア開発銀行（ADB）など国際金融の世界からは、また違ったものが見えるということもあるのでしょうか。
中尾：そうですね。荒木さんのお話は、JICAや産業界、それに外務省、農林省や通産省といった技術協力、無償協力のお話が中心だと思います。これに対し、財務省の国際金融局（現・国際局）が主として関わってきた二国間の円借款や世界銀行（世銀）、ADBなど国際開発金融機関（MDBs）による融資の重要性も忘れることはできません。
中尾武彦（なかお たけひこ）／1956年生まれ、1978年大蔵省入省。東京大学経済学部卒業、カリフォルニア大学バークレー校経営大学院MBA取得。IMF政策企画審査局、在ワシントン日本大使館公使、財務省国際局長、財務官などを経て2013年4月から2020年1月までアジア開発銀行総裁。現在、東京大学公共政策大学院、政策研究大学院大学で客員教授を兼任（主として留学生向けに国際金融、アジア開発史の授業を担当）（写真：みずほリサーチ＆テクノロジーズ）
JICAは元々、1962年に創設された海外技術協力事業団が1974年に国際協力事業団になったもので、発展途上国に技術協力を提供し、外務省が行っている無償資金協力を助けていました。その一方で、途上国の資金需要に応えるためには、無償では規模を大きくできないので限界があって、やはり有償資金協力（低金利、長期の貸し付け）の必要性が出てくる。
円借款は1958年に日本輸出入銀行がインドに提供したのが最初ですが、やがて1961年に発足したOECF（海外経済協力基金・現在はJICAに統合）が担当することになり、経済企画庁、外務省、大蔵省、通産省がともに所管していました。それぞれの省庁の観点が必要だったのです。財務省は、IMF（国際通貨基金）や国際開発金融機関との関わり、相手国のマクロ経済状況、返済能力などを見ていました。OECF自体にも、途上国ごとの経済状況やインフラ政策などの専門家が育っていました。その中には、その後ADBに転籍して活躍している人もたくさんいます。
国際的に見ると、ブレトンウッズ体制の中核であるIMFと世銀、それに1966年に創設されたADBなどの国際機関は、途上国への資金フロー、開発思想の発展ということについて、非常に大きな役割を果たしてきました。日本でも、東名高速道路や黒部ダムなどの大型プロジェクトに世銀の資金と知見が大きな貢献をしたことが記憶されています。
日本の援助政策の「3つの方針」
宮城：その中で円借款を中心とした日本の援助は、アジア諸国に対して重点的に供与されましたね。かつて日本の援助の特徴は、�．▲献�中心、��円借款中心、��インフラ整備中心と言われていたことを思い出します。
中尾： OECFによる初の円借款は1966年に韓国に対して供与されたものですが、これは1965年の日韓基本条約による国交樹立に伴う経済協力です。その際には、「無償3億ドル」に上乗せする形で円借款を2億ドル供与することを、交渉に当たった大平正芳外務大臣が決断したのです。今聞くとそれほどの金額ではありませんが、1ドル360円の時代であり、1966年度の国の予算規模4.3兆円に比して、1800億円は少ない金額ではありません。
これ以降、OECFからの円借款はアジア諸国へのODAとして活用されることになります。有償なので大きな資金が出せるようになり、それによってアジアの産業基盤をつくる。だから道路とか、港湾の整備が重要なテーマになるんですね。アジアが外貨にも国内貯蓄にも不足し、国際金融市場での資金調達も困難な時代に、円借款は各国の経済発展の基礎作りを支援して、日本の直接投資や輸出にもつながっていきました。
宮城：とくに戦後アジアとの関係では、外務省が関わるような通常の意味での外交以外に、中尾さんがお話になったような面がとても重要ですね。
中尾：私はいわゆる国際金融畑で長くG7（主要7カ国の財務大臣・中央銀行総裁会議）に関わってきました。1970年代に変動相場制になって以降、固定相場を守るために外貨準備を心配するという必要がなくなり、IMFの役割もそれまでの先進国の経常収支や外貨不足といった問題から、途上国をどう助けるかにどんどん議論の比重が移っていきました。
ですから財務省の場合、国際金融を通じて援助の国際的な潮流につねにさらされてきたんですね。外務省は援助については二国間関係が基本ですが、財務省はG7とかG20などマルチの枠組みで援助や経済危機時の支援を考え、時に交渉するという経験と知見を持っています。
ところで、外務省が立派なのは、内部の文書が全部、公電として残っていて外交史料館もあることです。したがって、過去の援助やADB創設時の話なども、私から見ると外務省寄りに見える記録が残っていると感じることがあります。例えば、新しい援助のイニシアティブが大蔵省主計局の反対でできなかったというような話です。現実には、主計局も本来は話せばわかるということが多いのです。それはともかく、情報公開ということに加えて、アーカイブ、歴史への責任を果たすための記録の重要性を感じます。
宮城：賠償からの連続性や、冷戦下における対米関係への配慮でODAを増やしたなど、要素はいろいろありますが、結果として日本の援助が果たした役割をどのようにご覧になりますか。
宮城大蔵（みやぎ たいぞう）／1968年生まれ。1992年、立教大学法学部を卒業後、NHK記者を経て、2001年、一橋大学大学院法学研究科博士課程修了。博士（法学）。政策研究大学院大学助教授などを経て、現在は上智大学教授。著書に『戦後アジア秩序の模索と日本』（創文社、2004年、サントリー学芸賞・中曽根康弘賞受賞）、『現代日本外交史』（中公新書、2016年）、『戦後日本のアジア外交』（編著、ミネルヴァ書房、2015年、国際開発研究大来賞受賞）、『【増補】海洋国家日本の戦後史』（ちくま学芸文庫）などがある（撮影：尾形文繁）
中尾：最初は賠償と並んでコロンボ・プランなどの技術協力ですね。やがてOECFを使って円借款をどんどん出していった。中国でも財政部の人たちはよくわかっていて、日本にずいぶんお世話になったと思っているわけです。中国が文化大革命を終結させ、改革開放路線に転じたあと、1978年に日中平和友好条約を締結した当時の中国には、技術も外貨も不足していました。
そうした中、いろいろなインフラの整備が円借款で進みました。日本側では、田中角栄、大平正芳ほかの政治的なリーダーたちも、戦時の賠償を請求しなかった中国、新たに改革開放に舵を切った中国を助けよう、それがアジアの安定にもなる、日本の繁栄も助けるという考えを持っていたと思います。
韓国を助け、中国を助け、ASEANの国々に対しても円借款を強力に用いて発展に寄与したことは間違いありません。税金をそのまま使うのではなく、国内の貯蓄、すなわち郵便貯金や年金資金を原資とする財政投融資の資金を活用した円借款は、効率的な援助の手段でもありました。
アジアの繁栄を支えた「円」
ベトナムやカンボジアなどが1990年代に、また2010年代にミャンマーが国際金融の世界に復帰して、世銀やADBの融資、円借款を再開しようとしたときは、まずはこれらの国々による返済の延滞を解消する必要がありました。JBICや日本の金融機関がつなぎ融資を提供し、その後の新たな融資につなげました。
アジア通貨危機（1997〜1998年）のときにも、日本はIMF、世銀、ADBと協調して、予算支援型の大規模な円借款を供与し、インドネシア、タイなどの国際収支、財政の困難を助けました。日本の役割は非常に大きかったと思います。軍事政権下で閉鎖的だったミャンマーの改革、民主化を助けることについては、日本では自民党政権も民主党政権も非常に熱心でした。それだけに今回のクーデターに大きな衝撃を受けている関係者は多いと思います。
宮城：アジア通貨危機の際には、日本の大蔵省（当時）が中心となってIMFのアジア版であるAMF（アジア通貨基金）の創設を提起しました。米中の反対などで潰えたと言われていますね。
中尾：中国に対しては香港を通じて接触したけれど、強い支持は得られなかった。
一方、アメリカのサマーズ財務副長官はIMFの機能を弱めるものとして強く反対し、結局実現しませんでした。
しかし、実は、その後のASEAN＋3（日中韓）によるチェンマイ・イニシアティブは、危機時の外貨の相互融通、マクロ経済政策の対話、シンガポールにあるAMRO（各国経済調査・監視のための国際機関）の創設といった、AMFがねらった要素をほぼすべて実現しているのです。
それに、大きな国際金融危機に対しては、IMFが旗を振り、世銀、ADBなどが新たな融資をし、日米欧の銀行にも新たな貸し付けやリスケ（返済猶予）を求めるといった世界的な対応が必要ですから、アジアだけの通貨基金というアイデアには最初から多少無理もあったというのが私の考えです。
宮城：日本の援助をめぐるアメリカとの関係については、いかがですか。
中尾：アメリカが安全保障で膨大な金を使ったり、軍事的に貢献していることに対して、日本は貿易黒字をどんどん貯めこんでいる。強くなりすぎている日本の国力をどこかでうまく国際的な貢献に使わないと、アメリカの日本に対する反感が強くなるという考慮が援助の規模拡大の背景にありました。1980年代にはもう明らかでしたが、ニクソンショックで変動相場制に移行した1970年代くらいからそうだったと思います。
そういったことも含めて日本の援助についてまとめると、1つには賠償から続くアジアへの贖罪と純粋に発展を手助けしたいという気持ち。それから重要な市場としてのアジア、アジアへの直接投資から生産ネットワークを作っていく前提となる基盤整備。いわば経産省的な発想ですね。財務省的に言えば、通貨の安定とか、国際金融の安定のためには資金を還流させていかなければならない。
外務省的に言えば、というか日本全体として言えば、二国間の友好的な関係に加え、やはり援助を通じて国際社会において名誉ある地位を占めたいという気持ち、それに対米配慮ですね。日本の政権トップにとって、安全保障における同盟国アメリカとの関係は絶対的です。対米配慮の意識は、為替市場で基軸通貨ドルと円の関係を見ている財務省にも強かったと思います。そしてこれらの発想の前提となるのが日本の経済的強さということだったわけです。
国際協力に対する国民の理解
宮城：そのような日本の援助や国際協力ですが、国民の理解という点ではどうなのでしょうか。最近は中国台頭に圧迫される感じもあってか、過去の日本の対中ODAを批判的に見る動きもありますね。
中尾：ODAには、日本国内にもいろいろ問題があるのに、外国にどうして多額の支援をするのか、無駄使いはないのか、効果はどうなのかといった批判が昔も今もあるのは確かです。もっとも、ODA開始の頃の中国について言えば、非常に貧しく、遅れていて、閉鎖的な共産主義の国が日本の隣にいるより、より自由になって改革開放する国のほうがいいじゃないか、それを助けようというのが国民的理解だったと思います。中国や韓国の国力がここまで強くなると思っていた人も少なかったと思います。
一方でODAに対して、日本では皆、結構、鷹揚というか寛大だと思えるところもあります。日本は有償資金協力のうち、これまでに、国際的な重債務貧困国（HIPC）救済のイニシアティブなどに基づきアフリカの最貧国やミャンマーを中心に元本だけで1兆円近く債権放棄しています。
例えば、国内で銀行や証券会社に1兆円の税金を投入するとなったら大騒ぎになりますよね。しかし、援助や国際協力ではマスコミも国会も国民も比較的おおらかです。アメリカなどに比べても、日本は国際協力という言葉や、国際機関が行うことに関しては結構弱い、換言すれば前向きで、それはそれでよいことなのですが、一方で元は国民の税金、貯金だという意識、規律も大事です。
国民の意識という点では、近頃、若い世代が内向きだという話がありますが、開発経済学とか国際協力学を勉強する人たちは昔と比べれば増えていて、とくに優秀な女性が多い印象があります。いま、JICAなどで重要な仕事をしている若い人たちは非常に開明的で、純粋に途上国の開発を助けたいという意識を持っていると思うんです。そんな若い人たちには本当に勇気づけられます。
だけれども、かつてと比べて日本の財政が厳しくなっていることは間違いない。それに何と言ってもアジアの国々が発展して、援助の対象からは卒業していくわけですよね。ですから援助の額が減っていくのはある意味当然で、そういう国内外の状況からODAの存在感というものが相対化しているわけです。以前は、世界一のODA大国であることが日本の国際社会における1つの正当性というか、貢献の象徴だったわけです。
それに対して今はイギリスにも抜かれていますが、別にそこで競おうとは思っていない。逆に平和維持など安全保障の面でもっと国際的に貢献し、アメリカとの同盟関係も強化していかなければということなのでしょう。
宮城：そのような中で、これからの日本の国際協力をどのように考えればいいと思われますか。
「量」から「質」への転換を
中尾：1990年代頃から、アジア全体が発展したこともあって、また日本の力が相対的に衰えて、財政赤字､国債の累積や人口の減少、高齢化もある。国際協力について、なんでそこまでやらなければいけないのか、金だけ出しても尊敬されないのでは、という意識は国民に強まっていると思うんです。
ですから、ODAは金額よりも、その使い方をより効果的なものにしていく、相手国の政策にも、より密接に結びつけていくことに重点をおくという考え方が自然に出てきます。それは、第2次ODA大綱（2003年閣議決定）にもすでに強く打ち出されています。要は量から質へということですね。
この大綱のもとになった自民党ODA改革ワーキングチームの報告書の素案作りには、私も財務省の開発政策課長として、ワーキングチームをリードした武見敬三参議院議員の部屋で、外務省経済協力局の横井裕課長（のちの中国大使）や経産省貿易経済協力局の岩井良行課長（のちの特許庁長官）とともに毎日のように集まって、国益の位置づけ、効果的なODAの体制などの議論をしたのはよい思い出です。
日本のODAがアジア、とくに東アジアの発展に大きな貢献をしたことは疑いがない。一方、アフリカ向けでは大量の債務削減をしていて、東アジア型の発展を導けなかったのは結果的にそうなってしまったということかもしれませんが、やはり効果というものをもっと重視していかねばならない。インドなど南アジアや中央アジアについても、かつての東アジアとは環境が異なる面もある。
宮城：最近では「一帯一路」など、中国の援助戦略に対抗しようという意識が日本の一部でも強くなっているように見えます。
中尾：援助、とくに円借款のような貸し付けによるものは、経済合理性があって、相手の返済能力を高めるようなものでなければならないわけです。中国の「一帯一路」による貸し付けは、まず金利などの条件がODAの基準を満たしていませんし、経済合理性や返済能力ということをあまり考えず、規模とスピード中心でやっている。
そもそも、中国はODAの基準を決めているOECD、その開発委員会にも加盟していません。そのような中国の資金協力に対抗して日本も大きな金額を振り向けていくというのは、将来、返済の困難になりうるし、それは日本にとっても相手国にとっても問題です。量で対抗するといった発想は適当ではないでしょうね。一方で、援助の分野でも、日本からの保健、教育、環境などの分野でのきめ細かい協力、NGOを通じた市民社会との連携などの重要性は増しています。
宮城：日本自身にとっての利害をよく見極め、これまで日本のやってきたことにも自信をもって、これからの国際協力のあり方を考えることが大事なのでしょうね。
（後編につづく）
