安倍首相主導でカジノ解禁が加速! 天下り、暴力団、赤字など問題を乗り越えられるか?

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 政府は、4月17日、産業競争力会議(議長・安倍晋三首相)を開き、首相主導で規制緩和や税制優遇に取り組む「国家戦略特区」を創設する方針を示し、6月5日には、成長戦略の素案を発表した。14日にも閣議決定する方針である。都市の国際競争力を高めて国内外のヒト・モノ・カネを呼び込み、経済再生の起爆剤として、アベノミクスの第三の矢である成長戦略の柱に据えるという。その国家戦略特区において、カジノの解禁も検討されることとなっている。カジノ解禁には、観光産業振興、地域活性化、雇用創出、税収増といった大きな効果があるとされる。

●議連による議員立法から、内閣主導の閣法に「昇格」か?

 カジノ解禁については、これまでは、国際観光産業振興議員連盟(IR議連、通称・カジノ議連)が盛んにロビー活動を行ってきたところであり、今秋に開かれる臨時国会で、カジノ法案の提出を目指してきた。それがここにきて、安倍首相を中心とした「国家戦略特区諮問会議」において、内閣主導で検討されることになったのである。これにより、カジノ解禁への流れがより一層加速すると予想される。

 この動きについては、安倍首相がカジノ議連の最高顧問であることや、同首相が議長を務める産業競争力会議で、竹中平蔵氏を中心とする民間議員がいわゆる「アベノミクス戦略特区」の創設を提言し、カジノ・コンベンションの推進を強力に要請していることも強く影響している。

●カジノ解禁の見込みはどれほどか?

 カジノ解禁に反対している政党は、共産党と社民党のみである。事実、カジノ議連には、4月23日時点で、自民党、民主党、日本維新の会、公明党、みんなの党、生活の党、みどりの党から国会議員140名が参加している。安倍首相、麻生太郎副総理兼財務相、石原慎太郎日本維新の会共同代表及び小沢一郎生活の党代表が最高顧問に就任しているほか、かなりの有力政治家が同議連に結集している。地方自治体レベルでも、猪瀬直樹東京都知事、松井一郎大阪府知事、橋下徹大阪市長のいずれも、カジノ解禁を強く支持している。

 安倍首相は、3月8日の衆議院予算委員会で、シンガポールやマカオのカジノ成功例に言及しつつ、「私自身は、メリットも十分にあるなと思う」と述べ、カジノ合法化に具体的に言及するまでに至っている。官庁の姿勢をみても、カジノ解禁にこれまで最も慎重であった警察庁を管理する古屋圭司国家公安委員長までもが、3月26日の記者会見において、一定の条件付きでカジノを合法化する特別立法の成立を容認する発言をした。さらに、5月20日には政府の観光立国推進ワーキングチームも、カジノを含む統合型リゾート(IR)について、IR推進法案の前提となる措置の検討を関係府省庁において進めると明記した中間とりまとめを発表した。

 このような政治情勢からすると、日本でカジノが解禁される可能性はかなり高まっている。経済事象としても、カジノ関連銘柄の株価が大幅に上昇している。

 しかし、カジノ解禁の具体的中身は国民の間でほとんど知られておらず、賛否をめぐる世論が熟しているとは言い難い。そこで、カジノをめぐる世界の趨勢と、日本における「賭博」の法的位置付けを明らかにした上で、現在検討されているカジノ解禁の具体的中身をご説明したい。

●カジノをめぐる世界の趨勢

 現在、120以上の国にカジノはあり、G8の中でカジノを合法化していないのは日本だけである。いずれの国のカジノでも、当然、マフィアなど反社会的勢力の関与は厳しく排除され、大きな社会的問題は発生していない。シンガポールのカジノが特に成功しており、多くの雇用創出とともに、莫大な税収効果をあげている。

 日本では、「賭博」というと、とかく良くない暗いイメージがつきまとうが、世界的にみれば、カジノは、かつてのヨーロッパにおいて、王侯貴族などの社交場として認知され、その後は、温泉やオペラなどの天然資源や演劇・音楽文化と一体として発展してきた。また、アメリカでも、華やかなショービジネスと結びついて発展してきた。例えば、日本でも人気のあるサーカス、シルク・ドゥ・ソレイユはラスベガスで大成功したことによって、世界に名をはせるようになったし、セリーヌ・ディオンもカジノホテルと長期契約を結んでいる。

 現在日本で検討されている構想も、カジノ単体で合法化するというものではなく、カジノを含めた統合型リゾート(Integrated Resort)(以下「IR」という)の法制化が検討されているものである。IRは、レジャー、ビジネス、エンターテイメントの包括的な施設をいい、カジノを含みつつ、民間による投融資を活性化し、民主導の地域再開発などを実現することを目的とする。したがって、カジノ解禁は、日本国内・国外に向けた新しい文化の創造・発信拠点ともなりうるものである。

●日本における「賭博」の法的位置付け

 では、なぜ、日本では、カジノが禁止されているのか。それは、刑法185条に「賭博罪」が規定されているからである。

 賭博罪の処罰根拠について、昭和25年の古い最高裁判所の判例は、「勤労その他正当な原因に因るのでなく、単なる偶然の事情に因り財物の獲得を僥倖せんと相争うがごときは、国民をして怠惰浪費の弊風を生ぜしめ、健康で文化的な社会の基礎を成す勤労の美風を害する」点に求めている。要するに、この判例は、賭博罪によって勤労の美徳を守るべきとしているのである。

 しかし、人がどのようにして財産を獲得すべきか、また獲得した財産を何にどのように使うべきかについては、基本的には、個人の判断に委ねられるべきことであり、国家が刑罰権をもって労働についての道徳や倫理を強制するのは望ましくない。

 また、賭博罪に該当する行為でも、国家が公認する目的で行われるときは、違法性が阻却され、処罰されない。その例として、地方財政調達が目的の宝くじ(当せん金付証票法)、馬の改良増殖・馬事思想の普及が目的の競馬(競馬法)、競輪(自転車競技法)、オートレース(小型自動車競走法)、競艇(モーターボート競走法)などがある。このように、現代においては、賭博を正当化する立法が既に多数存在するわけであるが、このこと自体が、賭博を「一般的に」禁止することの妥当性を疑わせる。少なくとも、「勤労の美徳を守る」ということだけでは賭博罪を合理的に説明できなくなっている。

 ではなぜ、地方公共団体の行う賭博が違法とされないのか。それは、詐欺賭博が行われたり、収益が暴力団の資金源とされたり、脱税が行われたり、依存症患者の発生といった社会的弊害が放置されたりする危険性が少ないからであろう。このような、「賭博に関連する公正な社会秩序」こそが賭博罪が守るべき法益であると考える刑法学説が有力となってきており、筆者も支持するものである。

 この見解に立った場合、カジノ法案が、公正な社会秩序を維持することが実際に可能な内容となっていれば、日本の法体系上、カジノ解禁は認められることになる。そのような観点で、現在検討されているカジノ解禁の具体的中身をチェックしてみよう。

●これまでのカジノ法案検討の経緯

 カジノ解禁をめぐる公的かつ具体的な議論は、2006年6月に、当時与党であった自民党が、「我が国におけるカジノ・エンターテイメント導入に向けての基本方針」と題する文書(以下「2006年自民党基本方針」という)をまとめたことがスタート地点である。その後、民主党政権下において、超党派の議連としてカジノ議連が発足し、2010年8月に、民主党の古賀一成議連会長(当時)が「国際競争力のある滞在型観光と地域経済の振興を実現するための特定複合観光施設区域整備法(案)」と題する会長私案(以下「2010年民主党会長私案」という)を発表した。さらに、2011年8月の議連総会において、「特定複合観光施設区域の整備の推進に関する法律案」と題する最終案(以下「2011年民主党推進法案」という)が発表され、議員立法として国会に提出される寸前までいった。

 カジノ解禁の具体的中身を検討するにあたっては、上記の2006年自民党基本方針、2010年民主党会長私案及び2011年民主党推進法案の3つが重要である。2011年民主党推進法案は、そこで盛り込まれた各制度の実施には別途、個別の法律を成立させる必要がある体裁となっているものの、カジノ解禁の基本的な枠組みは2010年民主党会長私案とほぼ同様である。

●カジノ法案の内容

 カジノ法案について、2006年自民党基本方針と2010年民主党会長私案とを比較すると、枠組みは多くの点で共通している。すなわち、法律の趣旨・目的(国際競争力のある観光の実現、関連産業育成、雇用創出、地域振興・再生。収益で地方と国の財政に資する)、基本的視点(賭博行為が社会に与える危害の縮小化、青少年等に与える悪影響の排除、不正や悪の排除、闇の類似行為の撲滅、公共の秩序安全を図り、ゲーミングを健全かつ安全なエンターテイメントとして国民や観光客に提供)、許諾の対象(特定地域に固定して設置される複合的施設が許諾の対象。カジノは単純賭博遊興施設ではなく、複合的施設の一部としての位置付け)、対象施行数・地域の限定、段階的施行(当面、政策的ニーズ及び効果の高い地域を優先し、2〜3箇所に限定して実施)、国の役割(国がカジノの許諾に関わる専権を保持)、国の機関(「カジノ管理機構」を設立し、運営規則の制定、施行に関与する民間主体に係る様々な許認可及び施行全般の監視・監督の任にあたらせるほか、中立的な立場から基本的な施策や方針に関わる調査・諮問を実施するために、「カジノ管理委員会」あるいは「カジノ諮問委員会」を設ける)といった項目については、両者でほとんど差異がない。
 このようにカジノ法案は、自民党時代の2006年、民主党時代の2010年及び2011年と過去に3回まとめられているが、法律の趣旨・目的や基本的視点は、ほぼ共通している。

●公営カジノか民営カジノか

 2006年自民党基本方針と2010年民主党会長私案(及び2011年民主党推進法案)とで大きく異なる点は、カジノを公営とするか、民営とするかだけである(自民党時代が公営カジノ、民主党時代が民営カジノ)。これは今後のカジノ法案を考える上で重要事項である。

 公営カジノは、賭博の原則的禁止を例外的に解除するのだから公的性格が強く求められるという法体系的な「原則論」には沿う。しかし、いかなる事業においてもリスクをとらない成功はありえず(現に、競馬、競輪といった現在の公営賭博は軒並み赤字となっている)、赤字による税金投入が危惧される。また、公務員の新たな天下り組織が発生してしまう可能性がある。よって、民間投資をより促進し、民間活力を最大限に活用するという観点からも、基本的には、民営カジノが望ましい。

●今後注視すべきポイント

 いずれにしても、これまで政党あるいは議連レベルで検討されてきたカジノ法案は、主要な論点は煮詰まりつつあり、基本的には、「賭博に関連する公正な社会秩序」をほぼ確保できる内容になっているといってよい。

 今後、国民が注視すべきポイントは、(1)軒並み赤字となっている現在の公営賭博と同じ失敗を繰り返さず、税金が無駄に投入されない仕組みとなっているか、(2)公務員の新たな天下り組織が発生しない仕組みとなっているか、(3)当面は限定されると考えられる施行対象地域が公正に選定される仕組みとなっているか、(4)カジノ施設における不正行為の防止及び有害な影響の排除が確実に行われる仕組みとなっているか(具体的には、ゲームの公正性の確保、チップその他の金銭の代替物の適正な利用、反社会的勢力の徹底排除、犯罪発生の予防体制、風俗環境の保持、広告宣伝の規制、青少年の健全育成のために必要な措置、依存症対策、多重債務者の発生防止など)である。

 経済再生のためには、弊害を除去する確実な担保措置を設けた上で、できることは全て実行すべきであるから、カジノ解禁についても、単なる「イメージ」にとらわれることなく、メリット及びデメリットに関する実質的な議論を進めることが重要である。
(文=山脇康嗣/弁護士)

●山脇康嗣(やまわき・こうじ)
1977年大阪府生まれ。慶應義塾大学大学院法務研究科専門職学位課程修了。東京入国管理局長承認入国在留審査関係申請取次行政書士を経て、弁護士登録。現在、第二東京弁護士会国際委員会副委員長。主要著書として、『詳説 入管法の実務』(新日本法規、単著)、『入管法判例分析』(日本加除出版、単著)、『Q&A外国人をめぐる法律相談』(新日本法規、編集代表)、『事例式民事渉外の実務』(新日本法規、共著)、『こんなときどうする外国人の入国・在留・雇用Q&A』(第一法規、共著)がある。

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