安倍政権の「公文書隠ぺい・廃棄問題」とは何だったのか、残された難題 安倍政権と公文書問題(前編)

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安倍政権と公文書問題

8月28日の辞任会見で、安倍晋三総理は「政治においては、最も重要なことは結果を出すことである」と述べた。政治が結果を問われそれに責任を持つことを求められるのは常で、裏を返せば国民から結果を問われない政治は、民主主義の体をなしていないということになるだろう。

ただ、この「結果」という言葉の実質をよく見る必要がある。それは、政治判断や政策判断に絶対的な正解があるわけではなく、すべての人が納得・支持するものなどないし、その影響や成否は、時間が経たないとわからないものも多いということだ。

だから説明責任が重視されるし、結果に至るプロセスを記録せよということになる。後づけの説明は「言い訳」や「保身」と紙一重で、プロセスが記録されていなければ結果に合わせて創作もできてしまうからだ。要は、「結果」は、説明責任を果たすに十分で信頼できる公文書が残っていることによってはじめて評価可能ということになる。

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ところが周知のとおり、歴代最長政権となった安倍政権の7年9か月間は、特に後半の2017年以降に、政治の発言に合わない公文書の廃棄や改ざん、政治の意向に合わせたデータづくりなどの問題が、官邸肝いりの政策や政治責任の問われる場面で繰り返し発生した。

最初は、陸上自衛隊の南スーダンPKO派遣日報の隠蔽問題だった。フリージャーナリストの布施祐仁さんが防衛省に行った2016年7月の日報の情報公開請求に対し、不存在と決定したことが発端だ。情報公開請求は2016年9月末に行われており、保存期間は一年未満で廃棄済みと防衛省が説明したことから問題が広がっていった。

後に日報データが陸自ではなく統合幕僚監部に保存されていたことがわかって部分開示され、当時の自衛隊宿営地周辺での戦闘が発生していたと報告されていたことが明らかになった。しかしそれだけでは問題は終わらず、部隊を派遣している陸自が、情報公開請求を受けた時点で日報を行政文書として保有したにもかかわらず、個人文書であるとして隠ぺいしていたことがわかった。

動機は、「情報の保全や開示請求の増加に対する懸念により日報が該当文書から外れることが望ましい」と判断したからとされている(防衛省防衛監察本部2017年7月27日付「特別防衛監察の結果について」)。

情報公開請求がされた2016年7月の日報とは、陸自が派遣されている南スーダンのジュバで戦闘があり内戦状態となり、自衛隊のPKO派遣の要件との抵触が政治問題になった時期のものだ。

2016年10月11日の参議院予算委員会で、当時の稲田朋美防衛大臣は「法的な意味における戦闘行為ではない」「衝突であるというふうに認識」と答弁。安倍総理も「我々は、衝突、いわば勢力と勢力がぶつかったという表現を使っている」と答弁していた。

また、次の派遣部隊の交代から、2015年に成立した安全保障法制で新設した自衛隊の「駆けつけ警護」や「共同防護」を新たに任務に付与する実施計画を2016年11月に閣議決定、防衛大臣から新任務付与の命令が出されていた。PKOでの自衛隊派遣継続は、政治的に重要な意味を持っていたであろうことは想像に難くない。

そして同年12月に、「戦闘」と記載の日報の不存在決定が出された。官邸や防衛大臣から日報隠ぺいの指示があったとは思わないが、南スーダンへのPKO派遣継続の判断に当たって、現地情勢の評価・判断を政治判断に合うように行ったとすれば、それと異なる現地からの報告内容は、あってはいけないものという空気を現場に作りかねない。

日報を隠ぺいしたことは防衛省の不始末以外の何ものでもないが、派遣継続の政策判断の政治プロセスの記録が公文書として残され、政治責任がまっとうされる政府運営がされていなければ、同じことは起こり得る。そうならないために、記録する内容を選択せよということになるだろう。

実際、「戦闘」という言葉をめぐっては、2017年2月9日に当時の河野克俊統合幕僚長は記者会見で、「『戦闘』という表現が議論を招くことを踏まえて日報を作成するよう派遣部隊に口頭で指示」(2017年2月10日「日報問題 統合幕僚長謝罪」毎日新聞)したという。

本来、一次情報の段階で政治的配慮をすると、その情報をもとにした評価・分析・政策判断を誤ることになりかねない。しかし、余計なことは書かないことも日報問題の不始末の再発防策ということになってしまう。

政治問題化回避のために廃棄・改ざん

実は、公文書管理という範囲で政治判断や問題を議論することの限界が、こうした一連の流れから見えていた。

森友学園問題も、日報問題と一部構造として似ている問題だ。森友学園に国有地を格安で売却したことについて、安倍総理や昭恵夫人の関与が問われ、2017年2月17日、衆議院予算委員会で「私や妻が関係していたということになれば、間違いなく総理大臣も国会議員もやめる」と安倍総理が答弁。

同24日に当時の佐川宣寿理財局長が、売却に関する交渉記録は一年未満の保存期間で廃棄済みと答弁したわけだが、これを受けて始まったのが決裁文書の改ざんと存在していた交渉記録の廃棄だ。

総理の答弁以降、昭恵夫人の名前の入った文書があるかを確認し、国有地売却の関する決裁文書のうち、交渉経緯などを詳細にまとめた「調書」に昭恵夫人や国会議員の名前が出てくる記述があったため、答弁にあわせて大幅に内容を削除するなどの改ざんが行われていた。

また、交渉記録については「適正な文書管理」という佐川理財局長からの指示があり、廃棄の指示だと認識されて国会答弁に合わせて廃棄が進められていることが、のちの財務省内での調査報告書で明らかにされた(財務省2018年6月4日付「森友学園案件に係る決裁文書の改ざん等に関する調査報告書」)。

同報告書には、「交渉記録の廃棄も決裁文書改ざんも、国会等でさらなる質問につながり得る材料を極力少なくすることが目的」「国会審議の紛糾を懸念が動機」とあり、政治問題化回避のために本来あってはいけないことが起こっていた。

決裁文書の改ざんや交渉記録の廃棄について官邸から直接的な指示があったとは思わないが、答弁に合わせて現場が公文書の扱いの不始末に走るのは、政治側の説明責任にも問題がある。

また、決裁文書の調書が詳細で、意思決定の経緯に余計なことを書きすぎていたから改ざんに至ったという基本認識があるようだ。

2018年4月27日に出された与党・公文書管理の改革に関するワーキングチームの「公文書管理の改革に関する中間報告」では、「決裁文書は、意思決定の根拠を端的、明確に示すべきもの」「各府省において、決裁文書に記述する内容や編綴する資料のあり方について、考え方を明確化して徹底する」ことが、「政府への追加的措置の要請」として挙げられていた。

通常、決裁文書は交渉記録などより長期間保存されるので、経緯などの詳細な記録が添付されていた方が説明責任の観点からは望ましいのだが、公文書管理の充実ではなく改ざん再発防止という発想になると、こうなってしまう。この中には、決裁文書に政治家からの働きかけがあってもそれを書くな、ということが言外に含まれていると受け止めるべきだろう。

さらに交渉記録は、廃棄したとされたものがのちに「発見」され、森友学園側や大阪府などとの協議等の記録が部分開示された(なお、近畿財務局と財務省本省、近畿財務局と大阪航空局の間の協議記録の内容は不開示のままで、現在、筆者が理事長を務める情報公開クリアリングハウスを原告として、情報公開訴訟が係争している)。

交渉記録には森友学園側とのやり取りや政治家からの働きかけなどが記録されていたが、公文書管理の徹底という名のもとに、このような協議等の記録内容そのものの管理強化をすることになるであろう行政文書管理ガイドラインの改正が、2017年12月に行われた。この改正内容の直接的なきっかけは、加計学園問題だった。

加計学園公式サイトより

加計学園が、新獣医学部の新設を国家戦略特区で行うことについて、大学学部新設の許認可権限を持つ文部科学省と、特区を推進する内閣府の間での協議に関する文科省文書に、「総理のご意向」「官邸の最高レベルが言っている」などの記述があり、政治問題化したものだ。

菅官房長官が文科省内部文書を「怪文書」とし、内容も含めて一蹴した。これを受けて文書の存否を問われた文科省は、調査をしたが行政文書として存在しないとし、さらに内閣府が一切記録は存在しないとしたからだ。

ちなみに、菅官房長官は毎日の記者会見で公文書管理について相当数の質問を受けて回答しているが、ほぼ手元に用意された資料を読み上げて自分の言葉で説明することはなく、「怪文書」が公文書について唯一に近い自分の言葉での発言だ。

安倍政権下では手つかずの問題

最終的には、文書が存在することを認める調査結果が文科省から発表されたが、その翌日、内閣府が文科省文書についての内部調査結果を発表している。

内閣府の調査は、(1)文科省文書を見たことがあるか否か、(2)文科省文書に記載されている内容が正確か否か、という主に2点について行ったものだった。

内閣府調査で顕著だったのが、文科省文書が存在することは否定できなくなったが、記述内容の一部に不正確な内容があるとして、文書全体の正確性に疑義があることを印象付けるものになっていたことだ。

加計学園問題における公文書問題は、政治的には不正確な記録が残されて大変な問題が作り上げられたという被害者意識が先に立つものになっていった。

これを反映したのが、2017年12月に政府が行った行政文書管理ガイドラインの改正だ。文書の正確性の確保の措置が設けられ、複数職員と課長級の内容確認を原則とし、打ち合わせ等の相手方の発言内容は、原則として相手方に確認する新たな手順を設けた。

ガイドライン改正では、内閣府に一切協議の記録が残っていなかったことを問題と認識はされていたので、政策立案や事業実施に影響を与える打ち合わせ等については記録を作成することともされた。しかし、文書の正確性確保の措置を講ずるので、記録される内容の管理が強化されるものになった。

森友学園問題でも交渉記録に政治家の働きかけが記録されていたり、加計学園問題でも政治的な意向が文書に記録されていたわけだが、正確性の確保が徹底されれば、こうした記録が残らなくなるだろうことが、ガイドライン改正議論の段階から指摘されていた。同様の懸念は、ガイドライン改正に当たって内閣府から意見照会を受けた各省庁からも示されていたが、今はこれが実行されている。

国会での答弁、政治判断に沿って公文書が改ざんされたり、廃棄されたり隠ぺいされる。政治的意向に関する記録は内容が不正確とする。公文書の扱いが問題になってきたのは、政治責任や政治の説明責任をどう果たすのかという場面で、その結果として、公文書を作成・管理している現場で不始末が発生する。

公文書管理の問題であるもあるが、その原因は公文書管理以外のところにあるのだが、これは政治責任の問題になるので手をつけずにきただけでなく、行政文書管理ガイドラインの改正などが、記録を残さない理由や根拠に使われることも目の当たりにすることになった。