辞任した財務省の福田淳一事務次官。中央官庁の人事・言動をめぐって問題が多発しているが、その根因はどこにあるのだろうか(写真:ロイター / 共同)

最近、森友学園や加計学園問題を契機に、財務省をはじめ、文部科学省、経済産業省など中央官庁の幹部の人事・言動をめぐってメディアも国会も大荒れである。

その背景として、「内閣人事局の存在によって官邸が各省庁の幹部人事を一手に左右できるようになったことが、過剰な官邸配慮を引き起こし、行政が忖度(そんたく)だらけになったためだ」という指摘がある。他方で、そうではなくて、各省庁の行政縦割りの弊害をなくすには、内閣人事局の創設は間違いではなく、その運用が良くないという主張もある。

しかし、こうした「0か1か」タイプの議論は、往々にして間違った結論を導く。内閣人事局の仕組みを今のまま残すか、あるいは、一挙に昔に戻るかという極端な議論はまったく非生産的で、かえって混乱を助長するのではないか。

官僚時代に人事部門でキャリア官僚の人事に携わり、退職後は大小の民間企業で経営者として、人事の最終責任者でもあった経験を踏まえて、今の仕組みに問題点はあるのか、改善するとしたら、どうすれば良いのか、前後編に分けて考えていく。まず前編は「内閣人事局の問題」について考えていく。明日の後編では、「解決策」を論じたい

内閣人事局創設の経緯と背景

内閣人事局の創設の背景や意義について詳細を記述し始めると、それだけで大論文になってしまうので、ここではエッセンスだけを述べることにしたい。

内閣人事局は、2014年5月に内閣法が改正され、正式な機関として設けられており、その歴史は長いものではない。この議論のルーツは、橋本龍太郎内閣時代に検討され、2000年に中央省庁の大再編として実現した行政改革にある。その1つの車輪が中央省庁の再編、そしてもう1つの車輪が「公務員制度改革」であったが、公務員制度改革は未完のまま「橋本退陣」という事態を受けてしばらく宙ぶらりん状態に置かれたのである。

そもそも憲法第73条第4号に「(内閣の権能は)法律の定める基準に従ひ、官吏に関する事務を掌理すること」と定められており、官僚の人事は、内閣の長である首相や官房長官の権能として定められている。では、なぜ、わざわざ「人事局」を作らなければならなかったのか。

これは、考えてみればすぐわかる。国家公務員の総数は60万人弱。いくら官吏の事務を掌理するといっても、こんな数の公務員すべての人事管理を内閣が行えるわけがない。このため、実際は、官僚人事は各省の大臣の所管として運用されていた。

さらに、各省の大臣も長くて2年。3年やったら驚異という時代であったから、大臣といえども、個々の官僚の能力や性格、適性などを子細に把握するのは到底不可能であった。さらに言えば、国家公務員は政治的に中立であるべきことが国家公務員法に定められており、過度に政治が官僚人事に影響力を持つことに躊躇があったということもあるだろう。

こういった理由から、事実上官僚人事は、事務方である官僚サイドにほとんど委ねられていたが、こうした中でも閣僚が官僚人事に介入したようなケースはあり、逆に「珍しいこと」として大きな話題になった。筆者が勤務した経済産業省の例でいえば、新進党政権時代に、当時の次官最有力候補者が「政治的に特定勢力と近すぎる」という理由で大臣によって退任を要求された事例は、小説にもなっている。

このように、長く官僚人事は事務方(=政治レベルではなく官僚レベル)によって行われてきたのだが、他方で、官僚独裁とか政府・閣僚を官僚が牛耳っているといった批判も後を絶たず、「試験を通ればなれる官僚ではなく、選挙で選ばれた政治家が政策を決めていくべきだ」との声が次第に大きくなっていった。

こうした動きは福田内閣下で渡辺喜美特命大臣によって強力に推し進められ、さらに、民主党内閣になってから「政治家自らが汗をかく」とのキャッチフレーズの下に、官僚を使うのではなく、官僚に仕事をさせず細かい事務仕事まで自分たちがやる……といった見当違いの事象も発生した。

ただ、民主党内閣時代も、「官邸が官僚を牛耳るべきだ」という思想は連綿と受け継がれ、2010年と2011年に内閣人事局の創設を含む国家公務員法改正案が提出されたが、いずれも成立しないまま廃案となっている。

その後、2014年4月に安倍内閣下で国家公務員制度改革関連法案が可決され、人事院の一部、総務省行政管理局の査定(組織や定員の管理)部門、人事・恩給局の旧人事局関係部門などを統合する形で内閣人事局の創設が決まったのである。なお、この法案には自民・公明・民主の3党が賛成している。

内閣人事局の基本的な仕事とは?

内閣ホームページによると、「内閣人事局は、国家公務員の人事管理に関する戦略的中枢機能を担う組織として、関連する制度の企画立案、方針決定、運用を一体的に担って」いるとされている。ただ、良くわからないのは、いったいそこに何人の職員がいて、どういう仕事をしているかだ。

内閣人事局のホームページによれば、その基本的な仕事は、

国家公務員の人事行政(女性活躍推進などを含む)

国の行政組織に関する行政

幹部職員人事の一元管理(新たに付加された権能)

となっているが、正直なところ、この,鉢△蓮⊇性登用に関する発信などはあるものの、どれだけ内閣人事局が実働し、影響力を発揮しているかは定かではない。

実際問題として、人事院や旧総務省などの旧組織を統合したとしても、もともとこれらの組織が霞が関で強い影響力があったかというと、そんなことはないのだから、これを統合しただけで突然影響力が増すわけもない。

そうなると、内閣人事局の創設によって付け加えられた新たな権能、すなわち、このが現在の議論の焦点であり、この「一元管理」なるものが、どれだけ官僚の心理と業務に影響を与えているか……だろう。

そこで同じ内閣のホームページから、幹部人事の流れを図示してみると下図のようになる。


この図のプロセスを経て任免される幹部職員とは、霞が関で「指定職」と言われる部長・審議官級以上の職員である。この指定職のポストの総数は約900弱と言われているが、この900名の中には、研究者や技術専門職という性格のポストも含まれるため、実際には、このうちの600名程度が、図に示した任用プロセスで内閣人事局の検討を経て発令が行われると言われている(全900ポストの内容は、人事院から、ポスト毎の給与のランクと数を詳細に定めた「案」が提出されており公表されている)。

ただ、これは、あくまで「職位の数」であって、そこに誰をつけるかの検討・決定は、別途、人事として行われる。その人事プロセスが上の図である。

各省庁から指定職(幹部)の候補となるべき人材のリストが提示されるその人たちが指定職にふさわしいかどうかの「適格性」は官邸で審査される。この「適格性審査」の内容は明らかにされていないが、懲戒処分を受けてないかとか、指定職になるべき前職の履歴が適切か(大きな職位のジャンプの有無など)といったネガティブチェックに近いものではないかと推定される。

なぜならば、この適格性審査によって、各省庁で幹部となるだろうと目されている職員(日本の官庁の場合、多くは年功で推定が可能である)が突然排除されたという話を聞いたこともないし、逆に、予想もされていなかった人が突然抜擢されたといった騒ぎが起きたこともないからである。

上記の適格性審査を経て、幹部職に登用される者の名簿が作成され、各省に配布されることになる。

各省庁の大臣は、この名簿を基に人事異動の案、つまり幹部職の任免案を作成する。

この「案」をもって各省庁は官邸と協議し、最終的な幹部職の任免が決定されるわけである。実際には、この「官邸協議」が、おそらく、最も官邸の影響力が発揮される場面であろう。総理であろうと正副官房長官であろうと、600にも上る全指定職のポストの職務を正確に理解はしていないだろうし、また、その候補者がどんな人間であるかも知らないだろう。

しかし、各省庁の次官、財務省の主計局長や主税局長、外務省の総合外交政策局長や経済局長、厚生労働省の年金局長といった内閣の政策に直結するようなポストであれば、職務もわかるし、そこに誰が就任するかは大きな関心事項でもあろう。ここに「官邸の意向」が官僚人事に反映されてくる余地が生まれると考えられる。

つまり、「内閣の政策に直結するようなポスト」の人事が問題なのである。ではどのように解決をしていけばいいのか。後編で論じていきたい。