[写真]財務省の決裁文書改ざん問題でないがしろにされたのは?(つのだよしお/アフロ)

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 森友学園問題をめぐって噴出した財務省による決裁文書改ざん問題で「日本の民主主義の危機だ」という懸念も出ています。そこで、日本の政治制度、議会制度の基本をおさらいした上で「改ざんされた公文書が国会に提出されていた」という点のみを掘り下げてみたいと思います。

権力の濫用や暴走をチェック

 日本国憲法は三権分立(司法・立法・行政)を採用しています。条文をみると、

・第41条 国会は、国権の最高機関であつて、国の唯一の立法機関である(立法)
・第65条 行政権は、内閣に属する(行政)
・第76条 すべて司法権は、最高裁判所及び法律の定めるところにより設置する下級裁判所に属する(司法)

 このうち、比較的わかりやすいのは「立法」と「司法」。「立法」は法律をつくる(修正したり廃止したりも含む)機能で、国会(衆議院と参議院)だけが持ちます。「司法」は裁判所。

 ややこしいのが「行政」で、国会での決まりごとを執行する機関です。おおよそ国民への公的サービスを担います。「国の仕事」から立法と司法を引いた残りすべてが該当すると考えてよさそうです。内閣総理大臣(首相)をリーダーとする内閣(首相と国務大臣)を筆頭に、政策立案を行うプロの国家公務員が集まる府省庁(財務省もその1つ)が連なっています。

 「分立」とは国家権力を上記のように三つに分けて互いにチェックさせ、濫用や暴走が起きないようにするという意図に基づきます。

 説いたのはフランスの思想家モンテスキューです。著書の『法の精神』(1748)によると、権力を持つ者は必ずむやみやたらと極限まで使いたがるのは過去の歴史から明らかだと示し、個人が政治的な自由を保つには権力の分立が必要だと指摘しました。彼がイメージしていたフランスの「絶対君主制」は、国王の権力は神(完全)から与えられた侵されざるものとする王権神授説を理念としていました。

 対抗する思想として、今や普遍的価値観となった「民主主義」は、国民主権を原則とする政治システムとほぼ同じ。神(完全)ならぬ人間(不完全)の統治だから必ず誤る。だから分立させて、国民の自由や権利がないがしろにされないようにチェックしなければ、緊張感を失うのです。

 また民主主義は支配する者とされる者が同一となります。今の日本は約1億2600万人の国民すべてがあらゆる政治課題を常に話し合うのが不可能なので、選挙などで代表者を選んで国会で働かせる「間接民主制=議会制民主制」です。日本が採っているのはその一形態である「議院内閣制」。三権を厳格に分けるのではなく立法府(国会)を「国権の最高機関」と最上位へ位置づけるも、行政府トップの内閣総理大臣(首相)は国会が国会議員から選び、首相は内閣を構成する国務大臣の少なくとも過半数を国会議員から任命します。「こういう法律がつくりたい」と内閣(行政府)が立法府に提案するのも可能です。その意味で立法府と行政府が相互乗り入れした融合形態ともいえましょう。

 決裁文書の改ざんが「民主主義の危機だ」と指摘されるのは、この三権分立を犯しかねないからです。財務省は行政機関で常に立法府から監視(チェック)されています。そこがつくって立法府に提出した公文書が本物とは違うとなると、立法府は偽りの情報で善し悪しを判断したことになり、行政府を当然正しくチェックできません。仮に改ざんが許されるとなれば、行政府は意のままに立法府をたぶらかすことも可能となります。

公文書は誰のもの?

 主権者である国民が「私に代わって政治を担え」と送り出した議員で構成される国会(立法府)が、森友学園問題の改ざんでは結局、約1年にわたって原本ではなく書き換えられた文書を「本物だ」という前提で議論してきました。単に時間の空費に止まらず、間接的に国民を欺き愚弄したと批判されても仕方ありません。

 そもそも官僚機構では「文書主義」が徹底されています。文書主義とは「行政事務の遂行に当たっては、記録として文章を作成する(http://www8.cao.go.jp/chosei/koubun/about/shikumi/g_bun/tebiki1.pdf)」(内閣府WEBサイトより)ことです。2011年には「公文書管理法(http://www.cas.go.jp/jp/seisaku/gijiroku/sagyou1/1siryou6.pdf)」も施行され、決裁文書などの公文書を作成し、一定のルールで管理・保存することになりました。公文書は適切な行政運営だったかを検証するための材料としても期待でき、民主主義の根幹です。国会では、行政府から提供された文書が正しいという前提で論議がなされるので、偽物が横行すると国会そのものが無意味化してしまいます。

 ただ今回の改ざんが「民主主義の危機」と言われても、肌感覚で受け止めにくい方もいらっしゃいましょう。そこで似たようなケースを2010年に発生した大阪地検特捜部の証拠改ざん事件に求めてみます。

 検事が証拠となるフロッピーディスクの日付けを都合よくを書き換えたのです。不幸中の幸いで無罪判決が言い渡されましたが、もし裁判所が疑わなければ、検察(行政機関)が裁判所(司法府)を欺き、有罪になっていたかもしれません。捜査当局が自由に証拠をでっち上げることが許されたら、無実の者もどんどん有罪。それを見過ごした裁判所も合わせて、国民の信頼を一挙に失います。この事件は行政府と司法府の関係でしたが、森友学園問題は立法府と行政府の関係。いずれも三権の有り様を揺るがす事態です。

 ところで、日本は議院内閣制なので構造として行政府が主役になりがちです。首相の名前は知っていても衆議院議長や参議院議長の名を言えないという一事をとっても分かります。内閣が提出する法案が、国会審議される法案の8割を占め、大半が成立します。立法府の主導権を内閣(行政府トップ)が握っているとも言い換えられましょう。

 現在の首相を指名選挙で選んだ国会議員の多くは所属政党を同じくし、首相は第一党の党首も兼ねます。ないしはその党と連立合意した別の党も加わります。現在の安倍首相は国会第一党の自民党総裁(トップ)でもあり「ボスの提案は無下にできない」と国会で賛同するのはむしろ自然です。

 つまり行政府がよほど自制しない限り、国会が行政の下請けのようになる一種の“独裁まがい”の政治に堕する危険性を制度上、元々はらんでいるともいえます。府省庁にとって不都合な公文書を隠ぺいするといった不祥事は過去に何度も起きています。公文書を「国民共有の知的資源として、主権者である国民が主体的に利用し得るものである」と定めた公文書管理法が2009年に成立して、なお一部官僚の頭に「公文書は自分たちのもの」という過去の残滓(ざんし)が留まっているのかもしれません。

だれがコケにされたのか?

 というのも、1955(昭和30)年から93(平成5)年まで続いた「55年体制」で、ほぼ一党支配を続けた自民党だけが、行政の独占する情報を記した文書を共有して力の源にしてきた時代があったからです。政権にとって(官僚にとっても)都合の悪い情報の公開はしたくないし、ある時期まで国民も「そんなもんだ」と思っていたきらいがあります。

 しかし情報公開法や公文書管理法ができた現在、情報は国民の財産であることが明らかとなりました。佐川宣寿前理財局長の証人喚問で、佐川氏が言った通り、政治家の関与や指示はなく、理財局が独断で改ざんしたというのが本当だとしたら、それはそれで大問題。55年体制では与党政治家と官僚だけが情報を独占していた「密室体質」でしたが、佐川証言通りならば「財務省独走」でよりタチが悪いとも分析できるからです。

 さらにいえば政治とは詰まるところ、「どこかで税を取ってどこかへ使う」に尽きるので、金庫番である財務省が悪さをしたとなれば、税への不信が増し、政治が機能不全に陥る恐れさえあります。

 いったん公文書の信用性が失われれば、行政が出してくる資料を国会がいちいち「これは本物か」と疑うところから始めなければなりません。「日本は公文書を平気で改ざんする」と諸外国に思われたら外交交渉に用いられる公文書も当然信用を失い、外交すべてが滞ってもおかしくないのです。

 フランスの保守系紙『フィガロ』のレジス・アルノー東京特派員は東京経済オンラインで「改ざんにかかわった官僚の自殺、といった由々しき事態が起これば、その時点で国を率いている政権が崩壊することは避けられない」と述べています。森友学園問題そのものは「ささいなケースにすぎな」くて悪いのは「スキャンダルを隠蔽しようとしたことだ」とも。

 「隠すのが悪い」は、アメリカの公文書管理の契機となった「ウォーターゲート事件」でも焦点となりました。事件そのものは盗聴未遂に過ぎなかったのを、時のニクソン大統領が裁判所に提出した録音が一部だけであったり、消去されている箇所があったりしたのが決定打となって、与党共和党からも見放されて辞任に追い込まれました。(参考:「トランプ疑惑と類似?ウォーターゲート事件(https://thepage.jp/detail/20170530-00000011-wordleaf)」)。

 今回の改ざんも三権分立が犯されたのですから、本来ならばコケにされた立法府の国会議員全員が与野党問わず激怒しないとおかしいのです。確かにフランスやアメリカと異なって、日本は純粋な議院内閣制ですから、与党が及び腰になるのは分からないでもないですが、民主主義の危機となれば話は別のはず。しかし大島理森衆議院議長や伊達忠一参議院議長が立法府代表として目をむいて「行政府の失態はけしからん」と徹底追及しようと意気込んでいるという話を筆者は寡聞にして存じません。

 「民主主義の危機」と聞いてもピンと来ないという感覚は筆者も分かります。しかし、この外来思想は主要国のほとんどが普遍的価値としていて、憲法の根幹でもあります。イギリスのチャーチル元首相の言葉「民主主義は最悪の政治形態であると言える。ただし、これまで試されてきたいかなる政治制度を除けば」は今でも有効な至言でしょう。それを失って「これまで試されてきた」政治制度である「独裁政治」や「ファシズム」に置き換えてもいいと考える国民もまた少数ではないでしょうか。

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■坂東太郎(ばんどう・たろう) 毎日新聞記者などを経て、日本ニュース時事能力検定協会監事、十文字学園女子大学非常勤講師を務める。著書に『マスコミの秘密』『時事問題の裏技』『ニュースの歴史学』など