文在寅大統領(ロイター/アフロ)

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 韓国の国会と聞くと、乱闘騒ぎが頻発しているイメージを持つ人がいるのではないだろうか。2004年に盧武鉉(ノ・ムヒョン)大統領の弾劾訴追案を決議する際に大乱闘騒ぎが起こった。さらには2008年には米韓FTAの批准をめぐり、消火用ホースでの放水、消火剤の噴射、バリケードが構築されそれをハンマーでたたき壊すなど、国会内での出来事とは思えない珍事が繰り広げられ、この映像は世界に配信された。

 韓国もこのような国会での乱闘が頻発しているわけではないが、ごくたまに起こる乱闘騒ぎがあまりにも派手であったため、ありがたくないイメージを国内外に持たれることになってしまった。当事者である国会議員の間でも、国会で乱闘が起こらなくするべく状況を改善しようという動きが党派を超えて出るようになり、最終的にまとまったものが、いわゆる「国会先進化法」である。

 国会先進化法は新しくできた法律ではなく、正式名称は、2012年5月に国会を通過した「国会法一部改正法律」、すなわち、既存の「国会法」の一部を改正するための法律である。この国会先進化法については、一部で「与野党で争いがある法案は5分の3の賛成がないと国会を通過させることができない(この数値が3分の2とされている場合もある)」という誤解を持たれているようである。結論を先に示すと、法案を通過させるためには、今も昔も過半数の賛成を得ればよく、過半数を超える議員の賛成が必要なケースは、国会を通過したものの大統領が再議を要求した法案の再可決、法案ではないが大統領の弾劾訴追の可決(共に3分の2)などに限られる。

 韓国は大統領制であり、大統領の出身政党が与党とされる。よって与党が議会の第一党とは限らず、第一党であったとしても過半数を制しているとは限らない。その場合は野党へ妥協しない限り、政府の政策が実現する余地が大きく狭まる。一方、与党が過半数の議席を持っていれば、法律改正を伴う政策を実現するハードルは一気に下がる。

 しかしながら、もしも誤解されているように、法案を成立させるために議員の5分の3(あるいは3分の2)の賛成が必要となれば、与党が国会議員の過半数を占めた場合でも、野党の協力なくしては政府提出法案を成立させることができなくなる。ちなみに1987年の民主化以降について見ると、与党議員が議席数の5分の3を超えたことはない。つまり仮に誤解が正しければ、民主化後の韓国が経験していない与党の地滑り的勝利がない限り、政策遂行が事実上困難になるが、実際は過半数で法案は可決する。

●韓国の立法過程

 国会先進化法で何が変わったのであろうか。これを知るための基礎知識として韓国の立法過程を説明する。

 法案はまずは国会議長が議会に報告し、所管する常任委員会に回し、常任委員会で審議が行われる。可決されれば、次に法制司法委員会に回され、体系・語句審査が行われ可決されたのち、本会議で最終的な採決が行われる。また院内交渉団体も重要な概念である。国会議員を20名以上有する政党が院内交渉団体となる。現時点での院内交渉団体は、与党である「共に民主党」、野党である「自由韓国党」「正しい未来党」である。

 国会先進法で変わった点は大きく3つある。第1は議長による職権上程をきわめて難しくした点である(議長は議員の過半数の得票で当選)。職権上程とは、委員会などで審議中の法案を、審議が終了する前に本会議に付議して決を採ることであり、議長が行使権限を持っている。その際には議長は審査期間を指定して、期間内に審議が終了しなければ、議長が職権で議案を本会議に付議する。

 韓国では、常任委員長を与党議員が独占せず、議員数に応じて院内交渉団体たる政党に配分される。また、法案の体系や語句の審査を行う法制司法委員会の委員長も野党に配分される慣例となっている。よって野党が委員長の場合、議案審査を意図的に引き延ばすことが可能であり、与党はこれに対抗するため、議長による職権上程をしばしば行った。

 国会先進化法では、議長による職権上程が、国家の非常事態が発生した場合か院内交渉団体が合意した場合に限定された。前者は有事であり後者も期待できないので、議長による職権上程を使って法案成立を早めることができなくなった。国会先進化法では、議員の3分の2以上の賛成をもって、法案審議の期間を常任委員会は180日、法制司法委員会の体系・語句審査は90日に限定することができることも定められた。しかしながら、3分の2の賛成はハードルが高く、与党が法案成立を早める手段は封じられた。

 第2は常任委員会に案件調整委員会の設置を可能にしたことである。委員の3分の1が要求すれば調整委員会を設置し、そこで法案の調停を行う。委員は6名で構成され、3名は議員数が第一党、残りの3名はその他の院内交渉団体が出す。調整委員会の活動期間は90日であり、調整案の議決は3分の2、すなわち4名以上の賛成が必要である。よって調整委員会での合意は第一党だけの賛成では不可能であるが、調整案が議決されない場合でも法案が廃案になるわけではなく、調整委員会の活動期間である90日が終了すれば、法案審議は次の段階に進む。調整委員会が設置されれば、法案がここで留め置かれ処理に時間がかかるようになる。しかし調整委員会で3分の2以上の賛成を得られなければ法案が廃案になるわけではない点には留意が必要である。

 第3は無制限討論の導入である。議員の3分の1以上の要求がある場合、本会議の審査案件に対して1人1回に限り時間の制限なしに反論を許容することができる。討論を途中で終わらせるためには議員の3分の2以上の賛成が必要である。ただし、韓国では会期不継続の原則を採用しておらず、会期中に議決されなかった法案は次の会期で引き続き審議される(ただし選挙をまたいでは引き継がれない)。ちなみに、法案の無制限討論が行われている途中に会期が終了すると終結宣言が出され、その法案は次回の会期が始まるとともに採決される。

●文在寅政権の課題

 以上を勘案すると、国会先進化法によって法案を速やかに通過させることは困難となったが、5分の3以上、あるいは3分の2以上の議席を確保しないと法案を通せない事態となったわけではないことがわかる。いずれにしても、現状では文在寅大統領の出身政党である「共に民主党」が第一党ではあるものの過半数を制しているわけではなく、法案が通りにくい事態に陥っていることは事実である。

 しかし、韓国では5分の3(あるいは3分の2)の賛成がないと法案を通せなくなったわけではなく、昔も今も過半数の賛成で足りることは、お隣の国の政治を理解するための基礎知識として押さえておく必要がある。
(文=高安雄一/大東文化大学教授)