大規模災害により住宅を失ったら…(撮影:岡田広行)

2011年3月11日に起きた東日本大震災から丸7年。明後日は東日本大震災の痛ましい記憶を振り返りながら、将来に向けて防災を強く意識する日と言ってもいいだろう。

地震大国ニッポンに住んでいる以上、いつどこで大地震に見舞われても不思議ではない。大地震の正確な予測はほぼ不可能という事実はありつつも、かねてから政府が発生を懸念している大地震の1つに「南海トラフ地震」がある。

駿河湾から遠州灘、熊野灘、紀伊半島の南側海域や土佐湾を経て日向灘沖までのフィリピン海プレート、ユーラシアプレートが接する海底の溝状の地形を形成する区域を「南海トラフ」という。

この南海トラフ沿いのプレート境界を震源とする大規模な地震が「南海トラフ地震」だ。南海トラフ地震は、過去おおむね100〜150年間隔で繰り返し発生している。その発生間隔にはばらつきがあるものの、気象庁のホームページには「昭和東南海地震及び昭和南海地震が起きてから70年以上が経過しており、南海トラフにおける次の大規模地震の切迫性が高まってきています」との記載がある。

仮設住宅が約205万戸必要になる

この南海トラフ地震がもし起こってしまったら、それも現在、想定しうる最悪レベルの規模だった場合、東日本大震災をはるかに上回る大混乱に陥る可能性がある。その1つが被災者の住まいの問題だ。あくまでシミュレーションながら「住む場所が当面まったく見つからない」被災者が数百万人単位、世帯数にしても100万単位に上る可能性がある。

昨年7月、内閣府の有識者会議がまとめた報告書は、それほどショッキングな内容だった。マグニチュード9クラスの南海トラフ地震が発生すれば、最大約500万棟の建物が全半壊し、大規模災害により住宅を失った人のために、国や自治体が用意する応急仮設住宅(以下、仮設住宅)は約205万戸必要になるとしている。

全半壊の予測値は東日本大震災の被害(約40万戸、非住宅も含む)の約12.5倍である。このほか、首都直下地震においても最大約128万棟が全半壊し、約94万戸の仮設住宅が必要になると試算している。

2011年に発生した東日本大震災では建設5万3194戸、借り上げ6万8645戸の合計12万1839戸の仮設住宅が供給された。205万戸はその16倍超、首都圏の94万戸だけでも同7倍超にも当たる数字である。

この試算について、これまでの大災害で仮設住宅建設を担ってきたプレハブ建築協会に聞いてみた。その答えは、「(205万戸の仮設住宅は)住宅業界全体で建設にあたっても、半年や1年で完了するのはとても困難」(合田純一専務理事)という。

同協会はプレハブ(工業化)ハウスメーカーやシステム建築メーカーなどで構成される。国や自治体の要請を受け、東日本大震災はもちろん、阪神・淡路大震災、近いところでは熊本地震の際にも仮設住宅の建設に携わった。その団体が明言するのだ。「困難」という言葉の意味は重い。

困難なのは供給体制に限りがあるからだ。東日本大震災の後には、通常の仮設住宅以外に協会に参画するハウスメーカーの生産ラインをフル稼働して対応。それでも足りず、木造の住宅団体とその参画ハウスメーカー、地域のビルダーの協力を受け完成にこぎ着けた。

建設作業員も全国から被災各県に動員された。いわば、住宅事業者によるオールジャパンの体制だったわけである。東日本大震災で仮設住宅の建設を完了するのにほぼ半年を要した。南海トラフ地震の発生で試算される205万戸のうち建設でどれくらい担うことになるのかは不明だが、仮に半分の100万戸を供給するにしても「ケタが違いすぎて住宅業界だけでは追いつかない」(合田専務理事)のだ。

南海トラフ地震は、地震だけでなく津波も伴うとされ、被害地域は関東から九州・沖縄までの広域になると予想される。このため、生産だけでなく施工の体制面でも対応しきれるわけがないだろう。あくまで南海トラフ地震が最悪の想定で今すぐ発生した場合に限っての見解となるが、私たち国民は少なくとも仮設住宅に関しては大きな期待ができない。国や自治体、事業者による有効な対応ができそうもないからだ。

対策と備えは検討の域を出ない

国や自治体も危機感を募らせている。国は全国の都道府県を対象に「応急仮設住宅等に関するアンケート調査」(2016年12月)を実施しており、93%が「建設用地のリストアップができている」と回答していた。

それ自体は心強いが、建設用地が被害想定地域内にあるという回答もあった。また、民有地を使用する場合に所有者と協定を結んでいると回答したのは「一部」を合わせても11%に過ぎない。つまり、実際の仮設住宅建設にあたってこのリストアップには実効性がないケースがあるということだ。

東日本大震災では「仕様」も問題となり、建設にあたって混乱を招く要因となった。仕様とは間取りや設備、断熱性能などのこと。これについても前出のアンケートをみると自治体ごとで独自に定めているのは11%に過ぎず、「入居が長期化する大規模災害に備えた仮設住宅の仕様を検討しているか」については、「している」という回答はわずか5%だった。

「各都道府県に100戸分の備蓄ができないか」という議論もあるという。47都道府県を合わせた4700戸は205万戸に比べれば雀の涙だが、用意がないよりはましだ。しかし、これにはコスト負担の観点から実現が難しい状況だという。このようなことから、国や自治体の仮設住宅による対策と備えは検討の域を出ないものだと言わざるをえない。

コストは仮設住宅のあり方を左右する重要な要素だ。国は災害救助法に基づき、建物の工事費は上限で1戸あたり約266万円と定めていたが、昨年4月から約550万円に引き上げた。また、建設にあたっては、自治体と事業者の間で購入、リースのいずれかの契約が交わされることになっている。

リースの場合は建物の工事費用のほか、給排水施設や駐車場などといった関連インフラ整備に必要な費用や除却費が含まれ、1戸あたり600万円弱とされている。これは東日本大震災当時のコストを反映させたものだ。

ただ、熊本地震ではリース価格は1戸あたり約800万円となったという。要は、仮設住宅の建設コストは災害の規模や現地の状況、自治体の裁量次第なのであり、それを国がどう認めるかという、なかなかにあいまいなものなのである。

東日本大震災では地域のビルダーによる木造の建物、輸送用のコンテナを活用したものも登場した。これも国や自治体の裁量次第であることを表したものであり、大規模災害ならではの特別措置といえるが、いずれも一般的な鉄骨プレハブ造(組立タイプとユニットタイプからなる)の仮設住宅の工事費を上回るものだったという。

東日本大震災後、新たなタイプの仮設住宅も考案された。建築家の坂茂氏と、仮設建物大手で仮設住宅も供給する大和リースとの共同提案で、ボートなどの素材として使われる繊維強化プラスチック(FRP)を用いたものだ。

このほか、筆者は木造など何件かの新提案があったことを記憶しているが、いずれも主にコスト面がネックになり普及に至っていない。というより、途中で立ち消えになった。それは仮設住宅が常時必要とされるものではないからだ。そこが建築現場などの事務所としての利用から、仮設住宅にまで用途が転用しやすい鉄骨プレハブ造との大きな違いだ。

仮設住宅に対する誤解

仮設住宅に対する国民の理解はたいへんあいまいで、かつ誤解に満ちている。それは多くの人が「事業者は大災害を利用して大儲けしているのではないか」という先入観を持っていることだ。

前述したように、仮設住宅はその事業者が価格や仕様を決めるものではなく、国や自治体が決定するもので、事業者がコントロールできるわけではない。遠隔地から作業員を動員し、資材や建設機器を確保することなどを考えると、決して大儲けできるわけではない。だから、その先入観は誤りなのである。

なぜこのようなことを書くかというと、東日本大震災当時、仮設住宅建設を巡り厳しい世論が巻き起こり、施工の現場が大混乱し、結果的にスムーズな建設を阻害することとなったからだ。

当時の世論はこんな感じだった。「なぜ早く建てられないのか」に始まり、次に「大手ハウスメーカーだけで独占するのはしけからん」、そして最後には「なぜ(断熱や遮音)性能が低い建物を建てるのか」と。

仮設住宅に関する知識がない私も含めたマスコミが混乱を助長した面は否めなかった。それを真に受け、プレハブ建築協会や、住宅業界の最上位団体である住宅生産団体連合会には一時期、連日、街宣車に乗った政治団体が押しかけていた。

一方、建設現場では当初、宿舎や食事など環境が劣悪な中、一日も早い完成を目指して多くの建設作業員が汗水垂らして奮戦していたが、批判者はそれを知る由もなかったのだろう。

仕様についても、国や自治体の指示に基づくものであり、建設業者が勝手に変えられるものではない。一方で、建設途中に風呂の追い炊き機能の追加を指示したり、建設計画を最終的に下方修正した当時の政権の慌てぶりも仮設住宅の建設現場における混乱に追い打ちをかけた。ただ、それは仮設住宅に向けられた被災者だけでなく、国民全体の過剰な期待の表れでもあったと指摘できそうだ。

政府の地震調査委員会は2月9日、南海トラフ地震について、今後30年以内の発生確率を、従来の「70%程度」から「70〜80%」に引き上げたと発表した。これは今すぐにでも起こっておかしくないということだろう。

そして、その被害はわが国の有史以来、最大規模になることが確実視されている。そこからの復興は途方もないエネルギーと苦労が求められるだろう。そんな中で、くだらない先入観による混乱は極力避けたほうがいい。

空き家や空室は活用できないのか

「仮設住宅がダメでも、空き家や空室を活用する『見なし仮設』があるから大丈夫ではないか」と考える人もいるだろう。しかし、これとてそう単純なことではないし、もちろん国もたいへん重要視している。

前出の国の自治体に対するアンケートでは、「応急借上げ住宅制度(見なし仮設)」についての項目もある。その中で「同制度に協力する住宅所有者のリストアップを行っているか」について聞いているが、「行っている」は14%の自治体にとどまっている。

このほか、間取りや耐震性、設備、仕様の把握も十分ではないことがアンケート結果から読み取れる。つまり、仮に十分な空き家、空室があるとしても、被災入居者への供給は円滑に行われない可能性があるのだ。

総務省統計局の「住宅・土地統計調査(2013年)」によると、空き家数は全国で820万戸超あり、空き家率は13.5%となっている。このため今、それらは社会問題化し悪者的に扱われているが、災害対策の視点で見ればセーフティネットとなりうる存在でもある。

地震による倒壊・焼失や、津波による流出が想定される地域のそれらは優先的に解消されるべきだが、それ以外の安全な地域では老朽化や危険性が高いものを除き、残しておくことも考慮すべきではないか。そんな、今後の国づくり、街づくりを見据えた総合的、かつ冷静な議論が必要であると考えている。

今、南海トラフ地震が起これば、数多くの被災者が学校などで年単位の長期避難生活を余儀なくされるだろうが、当然、筆者もそうなることは望んでいるわけではない。仮設住宅のあり方について理解したうえでの冷静な議論と備えが、今後起こりうるすべての大災害により一層警戒し、適切に対応する契機になることを願ってやまない。