消費増税を財源に教育無償化を行うとしている安倍首相。必要な金額、何に使うのかを十分に議論しないまま、打ち出されたものだ(撮影:尾形文繁)

2017年9月25日、衆議院解散(9月28日)に向けて「消費増税による増収の使途を組み替え、2兆円規模の財源を教育無償化に使う」と打ち出した安倍晋三首相。これを具現化させた「新しい経済政策パッケージ」が12月8日に閣議決定された。

この政策パッケージのメニューに「高等教育の無償化」などが入ったことにより、消費税の税収使途は元の「社会保障と税の一体改革」の内容から逸脱する可能性が出てきた。そのため、消費税法や社会保障改革プログラム法(持続可能な社会保障制度の確立を図るための改革の推進に関する法律)の改正が必要との議論が浮上しそうだ。

11月24日の衆議院厚生労働委員会では、公明党の桝屋敬悟議員が「消費増税の財源の使途を見直すということは、社会保障改革プログラム法の中身を変えることになるのではないか」と質問。加藤勝信厚生労働相は「政策パッケージに盛り込まれた具体的な政策を制度化する際に、最終的には改正の要否を整理していく必要がある」と答えた。

「社会保障と税の一体改革」が使途を限定した理由

2012年に成立した「社会保障と税の一体改革」は、増税によって国民の負担を増やすからには、その税収が持続可能な社会保障制度の強化・確立に使われることを担保するため、厳しく税収の使途を限定した。その後の為政者の都合で使途を変更されないようにするのが狙いだった。

消費税法第1条第2項は、「消費税の収入については、(中略)制度として確立された年金、医療及び介護の社会保障給付並びに少子化に対処するための施策に要する経費に充てるものとする」と定めている。これが消費税の使途を規定した、いわゆる社会保障4経費だ。

このうち、今回関係するのは、「制度として確立された(中略)少子化に対処するための施策に要する経費」だが、具体的にそれを明らかにするのが社会保障改革プログラム法(2013年成立)だ。同法第3条は少子化対策において講ずべき措置として、幼児期の教育および保育その他の子ども・子育て支援の総合的な提供、待機児童解消などを挙げている。そして、子ども・子育て支援法(2012年成立)を、少子化対策における具体的な消費税の受け皿法として位置づけている。

実際、2012年4月の衆議院厚生労働委員会で、当時の小宮山洋子厚労相(民主党)は、「制度として確立された(中略)少子化に対処するための施策」とは、「新システムに挙げているようなもの」と答弁している。新システムとは、当時議論されていた子ども・子育て新システムのこと。具体的には、幼保一元化、待機児童解消、仕事と生活の両立支援の3つを実現するものとして、その後、子ども・子育て支援法など関連3法案にまとめられた。

一方で、12月8日に閣議決定された新しい経済政策パッケージの人づくり革命の項目には、幼児教育の無償化、待機児童の解消、高等教育の無償化、私立高等学校の授業料の実質無償化などが並ぶ。このうち、一体改革の内容から明らかに逸脱していそうなのが、高等教育の無償化と私立高等学校の授業料の実質無償化だ。

経済政策パッケージによると、高等教育の無償化では、低所得層に限定して国立大学の授業料や入学金を免除(私立大学では平均授業料を勘案した一定額まで対応)。さらに、給付型奨学金の支給額も拡大させるという。私立高等学校の授業料では、年収約590万円未満の世帯を上限に段階的に授業料相当金額を支給する。

これらは、子ども・子育て支援法の内容とは齟齬がある。同法の定義する「子ども」とは、「18歳に達する日以後の最初の3月31日までの間にある者」。また、「教育」は「満3歳以上の小学校就学前子どもに対して義務教育及びその後の教育の基礎を培うもの」となっている。

法の拡大解釈でどんな政策に使うことも可能に?

新しい経済政策パッケージでは、高等教育の無償化の項目に「低所得層の進学を支援し、所得の増加を図り、格差の固定化を解消することが少子化対策になるとの観点から……」との文言が添えられている。大学進学によって高所得を得ることでその当事者が将来、子どもを産みやすくなる、という意味のようだ。

このような文言をあえて入れたのは、逆に言えば、安倍政権自体が、高等教育の無償化は消費税の使途における少子化対策とは言いにくいことを意識しているからだろう。こうした拡大解釈が許されるのなら、たとえば「公共事業拡大や成長戦略によって国民の所得増加を図ることが少子化対策になる」など、どんな政策でも消費税収の活用が可能になってしまう。

こうした状況下、法改正に腰が引けているのが役所だ。消費税法改正の必要性に関して、所管の財務省では「低所得者層では、教育費が子育てに当たっての不安要素になるとのアンケート結果もある。新しい経済政策パッケージの書き方も消費税法の規定を踏まえたものになっている。高等教育の無償化は少子化対策だと法律的に読めないことはない」(財務省主税局税制第二課)と答える。

また社会保障改革プログラム法を所管する内閣官房の社会保障改革担当室は、「今後、制度作りを詰めていく中で必要があれば改正するが、新しい経済政策パッケージは一体改革とは別の議論として出てきたもの。消費税の税収使途を変えるという意味では、対応するなら消費税法になるのでは」という。

このような霞が関の態度には、余計な法改正によって政策実現のハードルを上げたくないという安倍政権への配慮、今年の流行語でいえば「忖度」がありそうだ。ただ、そうした政府運営のやり方は、手続きの正統性が重要になる民主主義にふさわしくない。

また、その政策支出が税負担と見合うかといった国会議論を経ずに、部外者が、別のところで確保された財源を横から分捕るような政治的行為を許してしまうことになる。消費増税を含む一体改革の成立に当たっては、民主党の野田佳彦政権(2012年当時)が政権をなげうって選挙で民意を問うている。

政策に必要な金額、財源を国会で議論すべき

高等教育の無償化などに消費増税の税収を使うなら、一体改革のときと同じように、必要な税収はどれくらいか、その政策支出は国民の増税に見合うものなのか、といった議論をすべきだ。また幼児教育の無償化についても、実際は子ども・子育て支援法では想定されておらず、本来ならこちらでも同様の国会議論を戦わせるべきだろう。あるいは、当初なかった政策メニューが加わったのだから、消費税率は10%で足りるのかといった議論もありうる。

そのうえで、正々堂々と消費税法や社会保障改革プログラム法などの中身を改正し、教育の無償化を実行すればよい。厚生労働委員会で質問した桝屋敬悟議員も、公明党が公約する私立高等学校の授業料の実質無償化を実現するために、そうした用途をプログラム法などに入れることを想定しているようだ。

こうした議論もしないで、教育無償化を憲法改正案に入れるかどうかを与党が検討するのは本末転倒だろう。

一体改革に携わった、ある関係者はこう語る。「解釈次第でどうとでもなるなら、法律は不要だ。教育無償化に消費税を使いたいなら、堂々と議論を戦わせればいい。火事場泥棒みたいなことを許してはいけない」。