衆議院予算委員会で、野党の質問時間が削減されることになった。予算委の持ち時間はこれまで「与党2対野党8」だったが、総選挙の結果を受けて自民党が「5対5」にせよと要求し、それに野党が抵抗した結果、与党5時間、野党9時間で「与党36%」になった。与野党の数字を「足して2で割った」わけだ。

 これは森友学園・加計学園のようなスキャンダルを野党が騒ぎ続けることに対する自民党の対抗措置だろうが、この背景にはもっと深刻な問題がある。政府が国会に法案を出したあとは修正されないので、国会は立法府として機能していない。与野党の時間配分をどう変えても、空洞化する国会は変わらないのだ。

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GHQのつくった「ガラパゴス国会」

 国会に提出される法案の8割以上は内閣提出法案だが、これは憲法違反の疑いがある。憲法41条では「国会は、国権の最高機関であつて、国の唯一の立法機関である」と定めているので、厳密に解釈すると内閣が法案を提出することはできない。

 日本では便宜的に国会が法案を「承認」することを「立法」と解釈しているが、これは憲法解釈として疑問がある。憲法に同様の規定があるアメリカでは、政府(ホワイトハウス)が法案を提出することはできない。

 1946年にGHQ(連合国軍総司令部)がつくった憲法草案でも、国会はきわめて強い権限をもっていた。国務大臣の任命にも国会の同意が必要で、最高裁判決も国会議員の3分の2の同意があれば破棄できることになっていた。これらの規定は日本政府の修正で削除されたが、国会優位の慣例は残った。

 閣僚は答弁がなくても国会に1日中しばりつけられて「ひな壇」に座り、国際会議にも出られない。このため、国会以外のスケジュールが異常に過密で、首相は会議や面会も15分ぐらいしかない。官僚の時間も大部分が、国会の答弁づくりや待機といった非生産的な業務に費やされる。

 これは世界に類を見ないガラパゴス国会で、議院内閣制とも違う。イギリスでは首相が議会に出てくるのは党首討論のときだけで、閣僚も担当する法案が審議されているときしか議会には出てこない。ところが日本では閣僚が国会にずっと拘束されているため、日常業務は事務次官が仕切り、閣議はそれに「花押」を推すだけのサイン会である。

自民党の「事前審査」が実質的な国会

 しかし国会の実態は「国権の最高機関」とはほど遠い。法案は閣議決定されたら終わりで、予算委員会が何カ月審議しても予算は1円も修正されない。日本の国会は、強いように見えて弱いのだ。

 修正できない法案を実質的に修正するのが「国対政治」である。国会対策委員長会談で法案の優先順位が決まり、議院運営委員会で審議日程が決まる。内閣が国会審議をコントロールできないので、自民党は政務調査会の部会で事前審査を行い、審議を党内で前倒しでやってしまう。

 これは誰もが(野党も)法案に口を出せる「超民主的」な仕組みだが、意見のわかれる大改革はできない。小選挙区制のような野党のいやがる法案は、何度も審議未了で廃案になった。たまに自民党が野党を無視して可決すると「強行採決」と騒がれる国会は、誰もが拒否権をもつ日本的意思決定の象徴だ。

 国会で法案が修正できないので、内閣は100%完成された法案を出さなければならない。このためには、法案を作成する過程で、政府・与党で協議する必要がある。これは戦前の帝国議会から続いている慣行だが、法律で決まっているわけではなく、55年体制で定着した。

 自民党の出した法案は採決すると必ず通るので、野党の唯一の抵抗手段は審議拒否で国会を引き延ばしたり、会期切れで廃案に追い込むことだけだった。国対は満場一致なので、自民党も議事日程で譲歩して重要法案をスムーズに通した。

 だから小選挙区制のような野党の反対する法案は、自民党が絶対多数の55年体制でも廃案になった。まして衆参両院の3分の2の賛成が必要な憲法改正は、安倍首相まで提案されることもなかった。

 政治家が「立法機能」を果たすのが、自民党政調会や総務会の事前審査である。これが実質的な国会で、細かいところまで族議員がチェックし、法案が否決されることもある。ここで修正された法案が総務会で満場一致で決まると、党議拘束がかかる。一致できない議員は、総務会に参加しない。

国会を「国権の最高機関」に

 ある意味ではこういう事前審査で「政治主導」が機能していたが、満場一致できない(利害の対立する)法案はいつまでも先送りされる。したがって与党質問は無意味である。閣議決定した法案には党議拘束がかかるので、与党の議員がそれに反対する質問は不可能であり、やったら党議拘束違反で懲罰を受ける。

 官僚が政策を立案する行政国家になっている実態はどこの国も同じだが、このように意思決定が「政府・与党」に二重化しているのは日本だけだ。イギリスでは官邸スタッフが意思決定し、アメリカでは政府が法案を提出できないので、議会事務局のスタッフが法案を書く。

 それに対して帝国議会の伝統にもとづく日本の国会には中身がなく、国会議員の立法をサポートする仕組みも貧弱なので、野党はスキャンダルの追及しか質問することがない。与党質問は無意味だが、野党質問はテレビ向けの茶番劇である。

 民主党政権は意思決定を政府に一元化するために政策調査会を廃止したが、官邸に仕事が集中してスタッフが足りなくなる一方、大部分の議員は官邸の決めた方針に従うだけで、ポストを失った。小沢幹事長はこれを自民党時代に戻して陳情の窓口を逆に幹事長に一元化したため、意思決定の二重性はひどくなった。

 このように多重のコンセンサスを経ないと何もできない自民党システムを変えないと、大きな改革はできない。小泉首相が郵政民営化をやったのは、総務会で満場一致の慣例を破って多数決で決め、反対する議員を除名して自民党システムを破壊したからだが、その後は元に戻ってしまった。

 ガラパゴス国会の大部分は与野党の合意で決まった慣行で、法的根拠はないので野党が協力すれば是正できる。その代わり自民党も政調会や総務会の事前審査を廃止し、法案が国会に出てからも内閣が修正できるようにするなどの改革で、空洞化した国会を名実ともに「国権の最高機関」にしないと、政治は本質的に変わらない。

筆者:池田 信夫