現在、16カ所に各国から約11万人の国連PKO(以下、PKOという)が派遣されているが、2008年以降は毎年100人以上が犠牲となっている。ちなみにPKOが開始された1949年から現在(2017年7月13日)までの犠牲者の総数は3599人である。

 国別ではインド163人、ナイジェア150人、パキスタン142人など9カ国で100人以上の犠牲者を出している。9カ国の中に先進国ではカナダ、フランスおよび英国の3カ国が入っている*1。

 今やPKOに参加する場合には犠牲を覚悟しなければならないのが実態である。ラフダール・ブラヒミ元国連事務総長特別代表は「人々を守るためにPKOは存在している。戦闘が多発する中、各国には犠牲を覚悟してもらわなければならない」と言明している*2。

 ところが、我が国では、「戦闘」という言葉が書かれた南スーダン派遣施設部隊日々報告(通称「日報」という)を巡って国会を巻き込む上を下への大騒ぎである。

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国際社会と日本で著しい認識の差

 我が国政府の認識では犠牲を伴わないPKO活動を前提にしているように思われる。このように国際社会と我が国のPKOに対する認識の差は非常に大きい。

 PKOは、安全保障理事会(以下、安保理という)で決議されるマンデート*3(派遣団の目的や任務を規定)に基づき派遣される。

 近年、軽装備のPKOのマンデートに文民保護(地元住民、国連職員、NPO職員など)の任務が加えられるようになってきた。その結果、PKO要員の安全確保など様々な問題が生じることとなった。

 直近の事例では、派遣の途中でマンデートが変更され、任務に文民保護が加わった国際連合南スーダン派遣団(UNMISS)における軍司令官の更迭がある。

 新聞報道によると、2016年7月に生起した南スーダン首都ジュバ市内での戦闘に際し、UNMISS司令部近傍において戦闘が発生し国連関連機関が襲撃されたため、国連関連機関がUNMISSに対して警護を要請したが、UNMISSは、対応能力がないとして要請を却下した。

 このため、市民などの虐殺を阻止できず、7月の3日間で保護施設にいた20人以上の避難民を含め、少なくとも73人が死亡したと言われる。国連事務局は、UNMISSの対応が不十分であったとしてUNMISSの軍司令官を務めるケニア軍中将を更迭した。

 しかし、ケニア政府は、そもそも国連がUNMISSへ必要な人員と装備を割当てなかった責任を転嫁したものだ、として強く反発しケニア部隊を撤退させてしまった。

 この事例の問題点は2つある。1つは、住民が戦闘に巻き込まれたり、攻撃の対象になったりしている紛争地域に派遣されている軽装備のPKOに対して文民保護の任務が付与されたことである。これまでは、受入れ国政府が実施する文民保護を支援することがPKOの任務であった。

 もう1つは、文民保護の任務を与えられながら、軍司令官に任務遂行に必要な戦力(兵力・装備)が与えられていないことである。

*1=国連HP「Fatalities」http://www.un.org/en/peacekeeping/fatalities/documents/stats_1jun.pdf

*2=NHKスペシャル「変貌するPKO現場からの報告」2017年5月28日放映

*3=マンデート(Mandate)は、一般に職務権限や使命、任務などと訳されるが、安保理決議においては派遣団の派遣目的や任務を規定している。従って、適訳がないため本稿ではカタカナ表記としている。

 PKOは、いつから、どうして、このように変容してしまったのであろうか。この疑問に答えるのが本稿の目的である。本稿がPKOの現状の理解と我が国のPKO参加のありかたを考える一助となれば幸いである。

 最初に、PKOの位置づけについて述べる。国際連盟の失敗を踏まえて創設された国際連合は、国連軍を核とする集団安全保障制度を導入し、戦勝五大国を常任理事国とする安保理に大きな責任と権限を付与し、かつ常任理事国に拒否権を付与した。

 しかし、常任理事国に拒否権を付与したことにより、拒否権が乱発され、正規の国連軍はこれまで一度も編成されなかった。国連軍に代わり、国際社会の平和と安全の維持に取組んできたのがPKOと多国籍軍(または有志連合軍)である。

 PKOは、国連憲章が予定した安保理による国際の平和および安全の維持(第7章に定める集団安全保障制度)が十全に機能しなかったのを受けて、国連が世界各地の紛争地域の平和の維持を図る手段として実際の慣行を通じて行ってきたものである。

国連憲章に明文規定のないPKO

 PKOは国連憲章に明文の規定はない。そこで、国連PKOは憲章第6章の「紛争の平和的解決」と同第7章の「軍事的強制措置」の中間に当たる「6章半の任務」と言われることがある。

 従前は安保理がPKOの展開を承認する決議を採択する際、憲章の具体的な条文を援用することはなかった。しかし、近年、安保理は、受入れ国の政府が治安や公序を維持できないような不安定な紛争地域へのPKO派遣を承認する際に憲章第7条を援用するようになった。

 ちなみに、憲章第7章を最初に援用したPKOは、1993年3月安保理決議によって設立された国連第2次ソマリア活動(UNOSOM供砲任△襦

 次に、PKOの武力行使に関する基本原則について述べる。PKOの伝統的な基本原則は以下の3つであった。

(1)当事者の合意(Consent among the parties to the conflict )
(2)中立性と公平性(Neutrality and Impartiality of the UN forces deployed)
(3)自衛のための武力行使(Use of force by UN personnel only in cases of self defense)

 しかし、冷戦の終結後、紛争の形態が変容する中で、伝統的な基本原則では任務の遂行ができないという認識が生まれ、「マンデート防衛以外の武力不行使(マンデート防衛のための武力行使)」が含まれるようになった。

 そして、2008年に作成されたキャップストン・ドクトリンにより正式に、次のように改訂された。

(1)当事者の同意(Consent of the parties)
(2)公平性(Impartiality)
(3)自衛とマンデート防衛以外の武力不行使(Non-use of force except in self-defence and defence of the mandate)

 「マンデート防衛のための武力行使」が追加された背景には、PKOが、民兵、犯罪集団、その他民間人に脅威を与えたりする略奪者が存在する環境に派遣されるようになったことがある。

 このような状況において、安保理はPKOに対し、攻撃の危機が迫っている民間人を保護したり、国家当局による法と秩序の維持を支援したりするために「マンデート防衛」のための武力行使を認めたのである。

 ただし、他の説得方法が尽くされた上での最後の手段としてのみ、武力を行使すべきであり、実際に武力を行使する際も、常に自制を働かせなければならないとされている。

 次にPKOが変容する契機となった出来事とそれに関する報告書について簡単に述べる。

 従前のPKOは、停戦後に派遣されるのが原則であったが、特に冷戦後は、すべての紛争当事者間の停戦合意が存在しない場合、あるいは停戦合意があっても紛争当事者がこれを遵守しない場合があり、住民を含む文民保護や武力行使にかかわる多くの問題が顕在化した。

PKOを変容させてきた国連

 例えば、住民が戦闘に巻き込まれたり、攻撃の対象になったりした場合に、とりわけ軍事要員に対して認められた武力行使が極めて制限的なものであったことから住民を保護できず、PKO部隊の目の前で残虐行為が繰り広げられたり、あるいは大量虐殺に発展したりした。

 国連は、このような出来事を契機としてPKOを変容させてきたのである。それらの2つの出来事を紹介する。

 1つ目は「ルワンダ虐殺(1994年6月)」である。ルワンダ紛争に対応し、国連は1993年10月安保理決議により、国連ルワンダ支援団(UNAMIR)を設立し、当初1428人の軍事要員をルワンダに展開した。

 マンデートは、停戦監視、暫定期間の治安監視、地雷撤去支援、紛争当事者間の軍隊統合化の監視、難民帰還と定住の監視、人道的援助、武器保管地域の治安維持などであった。

 現地情勢の悪化に伴い、安保理は、1994年5月、安保理決議によりUNAMIRの規模を5500人へ増員することと、マンデートに難民の保護、安全地域(safe area)の設置への貢献および人道援助物資配布の間の安全確保が追加された。

 さらに、マンデートにおいて、国連憲章第7章を援用することなく、住民、人道活動スタッフへの脅威を排除するための武力行使が自衛行為として認められた。

 しかし、UNAMIRの増員は、加盟国からの自発的提供がなく、遅々として進まなかった。この間すなわち5月22日から27日までの間に、25万人から50万人もの大量の住民が組織的に虐殺された。

 最終的にルワンダ紛争で約80万人の住民が殺害された。後に関連する報告書(ルワンダ・ジェノサイド報告書)が国連に提出された。

 その中で、同報告書は、「非強制的PKOであったとしても、ジェノサイドに直面した場合には、武力行使原則を超える行動をとる義務があったという教訓を示している。

 ジェノサイドを阻止するための武力行使は、ジェノサイドに直面して中立の立場はあり得ず、国民の一部を抹殺しようとする試みに対して公平な立場もあり得ないし、国際社会がジェノサイドに対処するにはそれなりの必要な手段を用いた行動が必要であった、という理由で肯定されるというものである*4」と述べている。

 2つ目はスレブレニツァの虐殺(1995年7月)である。1992年2月国連保護軍(UNPROFOR)が停戦監視を任務とする従来型PKOとして派遣された。その後、任務はボスニア・ヘルツェゴビナにおいての人道援助物資の輸送支援や、飛行禁止区域や安全地域の監視へと拡大された。

スレブレニツァに関する事務総長報告

 しかし、国連保護軍(UNPROFOR)には停戦協定の遵守を当事者に強制する権限や任務は与えられておらず、さらに必要な軍事力も与えられていなかった。

 そこで、安保理は、1993年10月安保理決議により、UNPROFORに要員の安全と移動の自由を保証するために、第7章を援用しつつ武力行使を含めた必要な措置を、自衛のために取ることを認めた。

 そうこうしていると1995年7月11日、イスラム系住民が多数を占めるボスニアの町スレブレニツァをセルビア人武装勢力が急襲し、イスラム教徒の成人男性や少年約8000人を連れ去り殺害し、遺体を集団墓地に埋めるという事件が発生した。

 当時、スレブレニツァは国連保護下にあり、国連保護軍(UNPROFOR)の200人のオランダ兵士が駐留していたが、軽装備だったため、セルビア人の急襲を阻止できなかった。

 スレブレニツァ虐殺はオランダにおいても長期間にわたる論争を引き起こした。オランダ政府は2002年に調査報告書を公表し、オランダ政府が部分的に責任を認め、2002年4月、当時の内閣は総辞職した。

 1999年11月、国連事務総長は、『スレブレニツァに関する事務総長報告』を国連総会に提出した。同報告は、「PKOと戦争を混同してはならないのであって、今後二度と再び、停戦・和平合意のない地域にPKOを派遣してはならないこと、安全地域は非軍事化されなければならず、紛争当事者の合意がなくかつ信頼すべき軍事的抑止手段が付与されない場合には、安全地域を設置してはならないこと*5」などを指摘した。

 次に、「国際連合平和活動に関するパネル報告書(通称ブラヒミ報告)」について述べる。

 上記の2つの事件およびその報告書を受けて、2000年8月「国際連合平和活動に関するパネル報告書(通称ブラヒミ報告)」が国連事務総長に提出された。

*4=防衛研究所 高井晉著「現代PKOと三つの国連報告書」http://www.nids.mod.go.jp/publication/kiyo/pdf/bulletin_j4-3_2.pdf

*5=同上

 同報告書は、安定的な停戦合意などのないまま不安定な状況に介入する複雑な平和活動について、過去10年にわたり、国連は、失敗を繰り返してきた、という現状の認識を述べ、平和維持活動に関しては、次の勧告を行っている。

●国際連合平和活動に関するパネル報告書における重要勧告*6

55.平和維持の理念と戦略に関する重要勧告

 展開される平和維持活動要員には、プロとしてそのマンデートを完遂する能力だけでなく、強固な交戦規則(robust rules of engagement)により、和平合意の約束を破るなど、暴力によってこれを骨抜きにしようとする勢力から自分自身、その他の派遣団の要員・組織、および派遣団のマンデートを守る能力も与えなければならない。

64. 明確で信頼性のある達成可能なマンデートに関する重要勧告のまとめ

(a) パネルは、安保理が国連主導型の平和活動による停戦または和平合意の実施に合意する前に、かかる合意が国際人権基準との一貫性や具体的な任務(tasks)と期限(timelines)の達成可能性など、派遣団の派遣の可否にかかわる条件を満たしていることを確認するよう勧告する。

(b) 安保理は、事務総長が加盟国から、兵員及び平和構築要員を含むその他不可欠な支援要員の提供の確約を受けるまで、大規模な兵力を伴う派遣団を承認する決議を草案にとどめておくべきである。

(c) 潜在的に危険な環境へ派遣団を派遣する場合、安保理決議は、明確な指揮系統と取り組みの統一性をはじめ、平和維持活動の諸要件を満たすものとすべきである。

(d) 事務局は、派遣団のマンデートを策定または変更する場合、安保理が要望することではなく、安保理が知る必要のあることを伝えねばならず、また、平和維持活動への部隊提供を約束した国々に対しては、その要員の安全に影響する事項に関する事務局の安保理へのブリーフィング、特に派遣団の武力行使(use of force)に影響を及ぼす会合への出席を認めるべきである。

 以上のように、報告書などにおいて、停戦・和平合意のない地域にPKOを設置してはならない、住民を虐殺から保護すると約束する以上は、必要な手段でこれを担保すべきであるなどが指摘されている。

 それにもかかわらず、国連は、相変わらず、停戦・和平合意の曖昧な地域に軽装備のPKOを派遣し、文民保護の任務を命じている。

 大規模な迫害・大量殺害の可能性のある地域に軽装備のPKOを派遣することは正しいことであろうか。

 しかしこれが現実であり、国連の限界を示している。それゆえ、安保理決議によって加盟国に必要な権限を授権し、加盟国が多国籍軍を編成・派遣し、平和・秩序の回復・維持などに従事する事例が依然として続くのである。

*6=国連HP「Report of the Panel on United Nations Peace Operations ("Brahimi Report")」http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/55/305

 最後に我が国のPKO派遣に関する筆者の所見を述べる。

 PKOは停戦監視を目的とする第1世代PKO、紛争後の国家再建の支援を目的とする第2世代および紛争地域における民間人保護を目的とする第3世代PKOに類別される。

 筆者は、派遣部隊隊員の生命が危険にさらされる可能性のある第3世代PKOに自衛隊を派遣すべきでないことを提言する。

 それでも第3世代PKOに自衛隊を派遣せざるを得ない状況になった場合、政府は国民に対して自衛隊を派遣する意義を説明するとともに、犠牲者および遺族などに対する福利・厚生面を充実させることはもちろん、犠牲を最小限にする措置を講じた上で犠牲を覚悟していることを国民に明らかにするべきである。

 その措置には派遣部隊の編成・装備の見直しなどが含まれる。

施設部隊ではなく普通科部隊の派遣を

 ブラヒミ報告の重要勧告では、「平和維持活動要員には、プロとしてそのマンデートを完遂する能力」を有する隊員を選定すべきことを推奨している。その能力には戦闘能力や戦術判断能力などが含まれる。

 我が国は、第3世代PKOにおいても施設部隊を派遣しているが、施設部隊の編成・装備は第2世代PKOのマンデートには適合しているが、第3世代PKOのマンデートには適合しているとは言い難い。

 そこで、筆者は施設部隊(工兵部隊)に変えて普通科部隊(歩兵部隊)を派遣するなどによる第3世代PKOのマンデートに適合した能力を確保することを推奨する。しかし、普通科部隊を派遣するには、参加5原則の見直しや憲法の禁ずる武力行使との整合性の確保などの様々な課題の解決が不可欠であろう。

 さらに、犠牲を最小限にする措置として、国連が指示すべき事項と派遣国(PKO部隊)が決定すべき事項を明確にすることも重要である。これについて若干敷衍する。

 事務総長は当該PKOの最高責任者であるが、ほとんどのPKOでは事務総長特別代表が当該PKOに関する最高指揮権*7を有する。

 軍事部門司令官は活動の軍事面に責任を有し、活動業務に関して各国派遣部隊を作戦指揮*8する。

 各国のPKO部隊(Peace Keeping Forces)は、各国政府との慎重な交渉で決められた条件で活動に参加し、国連の作戦指揮下にある間も、それぞれの政府の全般的権限に服しているとされる*9。

 我が国の派遣部隊は憲法の許す範囲でしか行動できないため他国の派遣部隊と同様な行動ができない。従って、政府は、派遣された部隊ができること、できないことを事前に国連と調整しておくとともに、撤退時期の決定権はわが国あることを確実にしておくことが重要である。

 要するに、憲法改正が議論されている今こそこれらの課題に真正面から取り組むべきであり、これらの課題が解決できるまで、我が国は第3世代PKOに自衛隊を派遣すべきでない。

*7=指揮権は任務遂行するために指揮官(事務総長特別)付与された権限であり、計画。組織、指令、統制、調整、人事などに関する権限が含まれる。

*8=事務総長特別代表から(軍事部門司令官)に委任された軍事作戦に関する指揮権の行使をいう。

*9=国連HP「国連の平和維持:新たな挑戦に向かって」 http://www.unic.or.jp/files/qanda_J1.pdf

筆者:横山 恭三