霞が関の中からの「内部告発」が増えた。その背景には何があるのか?


 安倍内閣の改造が発表された。首相は記者会見で「国民から大きな不信を招く結果となった。改めて深く反省し、国民の皆さまにおわび申し上げたい」と低姿勢を強調した。その背景には、ここ数カ月の騒動による内閣の求心力低下がある。

 改造内閣は防衛相に小野寺五典氏、文部科学相に林芳正氏など岸田派が4人、外相に河野太郎氏など麻生派が3人も入閣する派閥均衡になった。これは「お友だち」色を薄めたのだろうが、自民党内からそういう催促があったわけだ。第3次安倍内閣の「官邸主導」はこれで終わり、自民党も官僚機構も昔に戻るだろう。

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派閥均衡の「低姿勢内閣」

「内閣改造」という言葉は、戦前にはなかった。閣僚を任免するのは天皇の権限だったので「一内閣一閣僚」が当然であり、人事ができないときは内閣総辞職するのが憲政の常道だった。改造を政権の求心力維持に利用するようになったのは、戦後の吉田茂内閣である。

 1年ぐらいで閣僚が交代したのでは政策を覚える時間もないが、官僚主導の政治システムの中ではそれでよかった。それより政治家が選挙区で「**大臣を拝命しました」と売り出せる肩書きが大事なので、派閥ごとに割り振りを決めて各派が推薦し、その中から首相と官房長官が年功序列の「派閥順送り」で決めた。こういう慣例は小泉内閣で廃止されたはずだが、今回の改造ではそれ以前の人事に戻ってしまった。

 今年に入ってからの森友学園や加計学園や防衛省の日報などの問題が内閣を揺るがした背景には、1つの共通点がある。それは「一強」といわれた首相官邸の力を弱め、自民党と官僚の主導権を取り戻すことだ。この結果、内閣支持率が30%を切る事態に発展したが、この奇妙なスキャンダルの原因は何だろうか。

政治主導で各官庁に「ヒラメ」が増殖した

 1つの原因は、朝日新聞の異常なキャンペーンだ。その中身はスキャンダルとさえいえない些細な問題で、本来は国会で1回答弁したら終わる程度の話だった。しかし安倍首相が5月3日に憲法改正案を発表してから攻撃が強まった。「第9条の改正反対」を打ち出した朝日は、安倍内閣を倒すまでやる方針を決めたのではないか。

 もう1つの原因は、霞が関の中から「内部告発」が増えたことだ。加計学園も最初は文部科学省から非公式のメモが出てきただけだったが、前川喜平前事務次官が「これは本物だ」と記者会見して大問題に発展した。彼の話は「内閣は文科省の決定に従え」という本末転倒だが、マスコミは連日、彼の言い分を一方的に紹介した。

 この背景には、内閣と官僚機構の葛藤がある。民主党政権は「政治主導」を唱えたが、官僚がそっぽを向いて何もできなかった。それに対して衆参両院の圧倒的多数を押さえた安倍内閣は、内閣人事局で幹部級の官僚の人事を動かすようになった。

 国家公務員の人事権は内閣にあるので、これは当たり前だが、今まで内部昇進で年功序列を守ってきた官僚にとっては、政治家が人事を決めるのはショックだった。特に消費税の増税延期をめぐって首相官邸と財務省が対立した2014年末ごろから、菅義偉官房長官が強く人事に介入するようになった。

 そのころまで「菅さんは人の話をよく聞く」といっていた官僚が、「内閣の意向を振り回す」とか「安倍政権にゴマをするヒラメが出世する」というようになった。これは「上ばかり見ている」サラリーマンのことだが、大企業にもたくさんいる。

 官僚の人事を官僚がやっているときは、政治家が介入しても筋を通した官僚は評価される。閣僚は1〜2年しかいないので、その言うことを聞くより、天下り先まで末永く面倒を見てくれる役所に忠実に行動するが、安倍内閣が長期政権になると、いったん外されて「傍流」になったら戻ってこられない。

 官僚は役所にしがみつくしかないので、不満が鬱積して反乱を起こす。これが文科省のような弱小官庁なら大した問題ではないが、防衛省のように制服組が情報漏洩して大臣を追放しようと画策すると、一種のクーデタになって危険だ。

派閥均衡内閣は東大法学部への「大政奉還」

 自民党内にも、マグマが貯まっていたと思われる。議院内閣制では国会議員は首相指名したら終わりで、政策立案には関与できない。意思決定できるのは国会に法案が出たあとだが、党議拘束がかかっているとそれもできないので、政務調査会の部会などで「族議員」が法案を事前審査し、閣議決定の前に実質的に政策を決めた。

 ところが安倍政権はこれも省略し、問題ごとに補佐官をトップとする官邸特命チームをつくって官房長官が指揮し、チームのメンバーが担当する省庁の幹部に直接命じるようになった。これは役所の幹部の「頭越し」に官邸が決定するので担当官庁にとってはおもしろくない。

 これまでそういう利権にぶら下がっていた族議員も「中抜き」され、仕事がなくなってしまう。消費税のときは、延期に反対した自民党税制調査会の野田毅会長が更迭された。これも人事権は安倍総裁にあるので異を唱えることはできないが、「菅さんの人事は乱暴だ」という批判が高まった。

 そういうマグマが貯まると、どこかで爆発する。霞が関では天下り問題で退官を強いられた前川氏が反乱を起こし、永田町では稲田朋美防衛相に批判が集中して、さすがの安倍首相も支えきれなくなったようだ。

 一つひとつは大した話に見えないが、これは政治の大きな潮目かもしれない。日本の政治は明治以来、東京(帝国)大学法学部を卒業した官僚が政治家をコントロールし、一貫して内部昇進で秩序を守ってきた。国家権力は官僚機構にあるので優秀な人材が集まり、天下りまで役所がすべて面倒を見る人事システムができた。

 それは完成された仕組みだが、法律には書かれていない「暗黙の長期契約」なので、政治家が約束を破ると大混乱になる。特に政治の介入から省益を守る「人望ある官僚」が左遷されると、現場の官僚まで怒って立ち上がる。文科省や防衛省はそれに近い。

 その気持ちは分かるが、官僚機構が内閣の命令に公然と反抗したら、日本政府としての意思決定ができなくなる。そういう混乱が極大化して陸軍の青年将校が本物のクーデタを起こしたのが、1930年代の日本だった。その結果どうなったかはいうまでもない。

 こういう部分最適化は、拙著『失敗の法則』でも書いたように江戸時代から続く日本型組織の特徴であり、変えることは容易ではない。今回の組閣は、日本の「本流」である学歴エリートへの「大政奉還」である。安倍政権が官僚機構との闘いで敗北したら、向こう10年は憲法改正はおろか、規制改革も税制改革もできないだろう。

筆者:池田 信夫