残念ながら「まちづくり」で人は増えない
■インフラ整備が先か、住民が先か
中心市街地の活性化にあたっておさえるべき前提として、第一に都市の人口、いわば街のキャパシティは産業構造によって決まること。第二に街のスタイルはその時代の主要交通手段で決まることをあげた。今回は第一の街のキャパシティについて述べる。都市の体裁を維持するためには人口減少のトレンドに歯止めをかけなければならない。
器が先か中身が先か。東京都心のベッドタウンなど都心に通勤する住民を誘致するために住宅地を造成したり、商業施設や子育て施設を充実したりすることはありえる。それ以外の地方都市においては必ずしもそうではない。街のキャパシティを増やせば人口も増えるというわけではない。直感的な理解に役立ちそうな事例として、復興まちづくりの先例から考えてみる。
1993年7月13日、最大震度6の北海道南西沖地震が奥尻島（奥尻町）を襲った。東日本大震災と同じように津波被害が大きく、島の人口の4％にあたる198人の死者、行方不明者があった。震災後、奥尻町は住宅地の高台移転、防潮堤や避難誘導路の整備など復興事業を実施した。島を囲む防潮堤の総延長は約14kmにおよぶ。1998年には収束し町は「完全復興宣言」をしたが、復興事業費は763億円に上った。他にも190億円ほどの義捐金が集まった。当時の人口を5,000人として単純に割れば1人当たり1,900万円となる。
それでも人口減少に歯止めをかけるには至っていないようだ。2015年の国勢調査人口は2,690人と30年前に比べほぼ半減している（図表1）。減少幅を15歳以上の就業者、非就業者と15歳未満の人口に分解してみた。就業者の落ち込みをさらに職業別に分類してみると、農林漁業が最も大きかった。工場労働者、建設作業員がこれに次ぐ。元々漁業を基幹産業としており、後継者難から就業者はだんだん少なくなっていった。就業者が少なくなると扶養家族も少なくなる。少子化が拍車をかけ15歳未満人口の減少幅は一段と大きい。
■大垣は人口維持、大牟田・石巻は人口減
次に、人口10万人台の地方都市を見てみる。まちづくりに関する国の支援を受けるべく策定された中心市街地活性化基本計画の3割が人口10万人以上20万人未満の市町村であるように、このクラスの人口規模が中心市街地活性化のボリュームゾーンである。このクラスには県庁所在地に次ぐ県内2番手の都市が多い。県単位の業務拠点が集中する県庁所在地に対し、いかに独自の求心力を打ち出してゆくかが課題だ。
このクラスの都市にも、人口減少がゆるやかな都市と急な都市がある。ここで、中心市街地活性化基本計画がある都市のうち、北から宮城県石巻市、岐阜県大垣市そして福岡県大牟田市の人口の推移をみる（図表2）。
中心市街地活性化基本計画がある地方都市のなかでも大牟田市は人口減少ペースが急である。大牟田市の2015年における国勢調査人口は117,360人と、過去ピークであった1959年の208,887人と比べ約半分にまで落ち込んでいる。大牟田市は三池炭鉱の企業城下町である。炭鉱の衰退とともに産業全体が落ち込み、人口が減っていった。
その大牟田市と1970年時点でほぼ同水準の人口だったのが石巻市だ。その石巻市も85年をピークに減少傾向を辿り、2010年には大垣市に抜かれてしまった。大垣市はここ20年ほど横ばいを維持している。そこで、人口減少が著しい石巻市と2010年時点でほぼ同規模であり、人口を長期間にわたって維持している大垣市の増減要因を見てみる。
まず石巻市は先の奥尻町と同じく農業や漁業のウェイトが元々高かった。製造業は造船、水産加工業や木材など第一次産業から派生するものが中心である。1985年から2015年にかけての国勢調査人口の増減内訳をみると、農林漁業、工場労働、建設作業等に従事する就業者が減少している（図表3）。
15歳未満の人口も減少した。もちろん少子化の影響が大きいが、就業者の減少の影響もある。全国ベースでみると1985年では就業者1人に対し15歳未満人口は0.45人だったのに対し2015年は0.27人と、もちろん少子化の影響が大きい。同時に、就業者数に15歳未満人口は比例するので、地域別にみれば就業者数の減少幅が大きいほど15歳未満人口の減少幅も大きいことがうかがえる。
大垣市の2015年の国勢調査人口は15万9,879人と1985年を僅かに上回っている（図表4）。内訳をみると、就業者数が減っていないことがわかる。石巻市に比べると、元々農林漁業の従事者が非常に少ない。工場労働者、建設作業員は石巻市と同様に減少しているが、その代わり、専門技術職が増えている。就業者数の減少がほとんどないため、15歳未満人口の減少も少子化以上の影響を受けていない。大垣市には同市に本社を擁する東証1部上場企業が4社あり、この人口クラスでは多い。生産工程を主とする製造業は落ち込んでいるのだがそれ以外の産業がサービス業中心に伸びている。
■放っておくと地方都市の人口は減る
わが国の産業構造を俯瞰するに農林漁業、そして工場生産を主とする製造業がピークアウトして久しい。公共事業の抑制を背景に建設業も縮小している。2015年の15歳以上就業者数は5,892万人だった。1985年と比べた増加率は1％であり、30年前とそれほど大きな違いはない。
しかし就業者の業種は大きく変わった。「地場産業」と言うように業種には地理的な偏りが大きい。このことを反映し、衰退産業を基幹産業とする地域の人口は確かに減少している。成長産業が元々盛んだった地域、または時代に合わせて成長産業への転換を図った地域の人口は横ばいを保つか、または増えている。
目下成長しているのはITに代表するような情報産業だ。同じ製造業でもかつての生産工程から研究開発、販売および関連サービス業のウェイトが移ってきている。そういう産業に有利な立地は、昔から出版、印刷業を地場産業としていた東京である。情報化と国際化の時代は産業も人口も東京に一極集中する。
冒頭述べたように都心の通勤者の誘致競争の渦中にある街は別である。それ以外の、このまま放置していれば「消え去る街」になりそうな地方の中堅都市に関していえば、中心市街地の再開発も街の魅力の向上に欠かせないものの、それ以上に、成長分野の雇用を増やすほうが重要と思われる。
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大和総研金融調査部 主任研究員
仙台市生まれ。1993年立命館大学産業社会学部卒業後、七十七銀行入行。2004年財務省に出向（東北財務局上席専門調査員）。08年大和総研入社、現在に至る。専門は地域経済、地方財政、PPP／PFI。中小企業診断士。
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（大和総研金融調査部 主任研究員 鈴木 文彦）
