今の国会は自民党が万年与党だった時代の慣例がそのまま受け継がれている


 昔はテレビで「プロレス中継」をやっていたが、最近は見かけなくなった。最初からどっちが勝つか、分かっているからだ。6月15日の未明に参議院本会議で可決された「共謀罪」法案も、プロレスと同じ八百長である。

「テロ等準備罪」に疑問があることは事実で、金田法相の答弁も迷走した。それなら野党はこの法案を優先して審議すればいいのに、森友学園や加計学園のスキャンダルに審議時間を浪費したから「強行採決」になったのだ。問題はこういう茶番劇が、なぜいつまでも繰り返されるのかということだ。

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日本の国会は多数決ではない

 根本的な問題は、日本の国会が多数決で決まらないことだ。もちろん最終的には絶対多数の自民・公明が賛成すれば決められるが、そのためには審議が終わらないといけない。共謀罪は、これまで3度も審議未了で廃案になった。

 国会は憲法で「国権の最高機関」ということになっているが、実際には法案の8割以上は内閣提出法案であり、閣議決定した法案が国会で修正されることはまずない。アメリカでは与党の提出した法案に与党議員が造反することもあるが、日本では党議拘束がかかっているので、造反はありえない。

 自民党の出した法案は採決すれば必ず通るので、野党の唯一の抵抗手段は審議拒否で国会を引き延ばしたり、会期切れで廃案に追い込むことだけだ。国会対策委員会(国対)で法案の優先順位が決まり、議院運営委員会(議運)で審議日程が決まる。つまり法案は

 政調会→総務会→閣議→国対→議運→委員会→本会議

という多重のコンセンサスで決まり、法案ができる前の政調会や総務会の事前審査で多くの与党政治家が介入するが、野党が介入できるのは国対と議運だけだ。政調会も総務会も国対も議運も全会一致が原則なので、野党の最大の権限は審議日程の決定にある。

 与党は野党の嫌がる法案を後回しにして配慮し、野党は共謀罪のような重要法案の審議の前に森友学園や加計学園のようなスキャンダルで騒いで、重要法案を審議未了に持ち込もうとするので、利害の対立する法案はいつまでも先送りされる。法案の中身は閣議決定までにすべて決まり、国会質問は官僚に徹夜勤務を強いるだけの無意味な儀式である。

強すぎるが何も決められない国会

 閣議決定された法案が国会に出たあと修正されることはまずないが、その代わり国会の審議日程の決定には、政府はまったく参加できない。たまに自民党が野党を無視して可決すると「強行採決」と騒がれる国会は、全員が拒否権をもつ日本的意思決定システムの象徴だ。

 このようにスパゲティ化した複雑な政治システムの中では、内閣が指導力を発揮することは不可能に近い。それを制度改革で実現しようと、省庁再編で官邸機能を強化したのが橋本龍太郎首相だったが、彼はそれが実現する前に失脚した。彼のつくった経済財政諮問会議を活用して、スパゲティを踏み超えたのが小泉首相だった。

 郵政民営化のときは、事前審査も踏み超えて法案を国会に出したので大混乱になったが、結果的には郵政選挙で圧勝して首相の指導力を印象づけ、一時的に「官邸主導」が実現した。諮問会議に毎回、首相が出席し、竹中平蔵氏を支持したことがその権威を強め、概算要求の前に内閣が予算の「骨太の方針」をつくる改革に成功した。

 スパゲティ構造は法律に書いてない慣例なので、小泉氏のように空気を読まないで無視して選挙に勝てば、踏み超えることができる。だが、これは彼のキャラクターと飯島秘書や竹中氏などの優秀なスタッフに依存する「個人商店」だった。それも知らないで「政治主導」を唱えた民主党政権は、大失敗に終わった。

 このような世界に類を見ないガラパゴス国会は、万年野党を救済する仕組みだった。国会で採決すると勝てない野党も、国対では自民党と対等に会談し、日程については拒否権をもつ。自民党も「国会対策費」で野党を買収し、「3日寝たら(審議を止めたら)300万」といった相場が立った。

 野党の要望は自民党の政策にも取り入れられ、バラマキ福祉が行なわれた。どうしても野党が受け入れない小選挙区制法案などは、国会に出るたびに審議未了で廃案になった。このようにコントロールのきかない国会運営が政府の重荷となり、不透明な「国対政治」を生み出してきた。

 このように国会と与党の意思決定は、相互補完的になっている。自民党が政調会で事前審査をするのも、党内の意思統一を行なって党議拘束をかけるためで、総務会が全員一致になっているのも、国会に提出してから造反議員を出さないためだ。

憲法を変えなくても政治は変えられる

 加計学園の騒動で登場した前川喜平氏(前文部科学省事務次官)は「私の座右の銘は面従腹背だ」と語ったが、これは霞が関の多くの官僚の本音だろう。形骸化した国会と短期間で変わる閣僚が実質的な意思決定はできないので、官僚が責任をもって意思決定を行うのだ。

 この面従腹背の構造は、江戸時代の幕藩体制から受け継がれたものだ。それは明治憲法でも天皇という「みこし」をまつり上げる無責任体制になり、日本を戦争に引きずり込んだ。「安倍一強」が危険だという人々は、歴史を逆に理解している。

 このような立法府と行政府の奇妙な関係は自民党長期政権の時代にできたが、その後も変えられない。安倍政権はようやく内閣人事局で政治任用を拡大し、実質的な政治主導を実現しようとしているが、朝日新聞は「一強」に反対するキャンペーンを張り、野党は些細なスキャンダルの追及で安倍内閣の支持率を下げようとしている。

 加計学園問題では、菅官房長官が珍しく「文科省の怪文書は存在しない」という失言で、謝罪に追い込まれ、内閣支持率も50%を切ったが、自公政権はゆるがない。民進党は、日本の政治のこうした複雑なメカニズムを理解していないからだ。

 ガラパゴス国会は与党の圧倒的優位を前提にした弱者救済の仕組みなので、それを変える主導権は、野党がもっている。民進党が「法案を会期切れで廃案にするのはやめよう」と提案すれば、自民党は喜んで乗るだろう。それには何の法的根拠もないからだ。

 政治改革といえば憲法や選挙制度ばかり話題になるが、今の国会は自民党が万年与党だった時代の慣例がそのまま受け継がれており、「強いリーダーが出てこない」という嘆きも、リーダーの力を弱める制度によるところが大きい。憲法を変えなくても、政治家自身の改革で「決められる政治」は実現できるのだ。

筆者:池田 信夫