米国のドナルド・トランプ大統領は国防費の600億ドル増額を公表し、「米国を再び偉大にする」、そのために「強大な軍を再建する」との公約の実行に乗り出した。

 台頭する中国、地域的な脅威である北朝鮮、イラン、現在進行中のIS(イスラム国)などの脅威に対処し、サイバー、宇宙、電磁波など新しい戦闘空間での優位を維持するには、先端軍事技術の研究開発と最新装備の配備が不可欠である。

 しかし、連邦の財政赤字は約20兆ドルに達し、国防費の増額のためには、連邦の関連予算を含めた予算配分全般に関する徹底した選択と集中、さらなる軍改革が欠かせない。

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1.オバマ政権の国防予算の特色とトランプ政権に残された課題

 2013年に歳出削減に関する強制措置が発動された。しかし、国防費については、バラク・オバマ政権の下でも強制削減措置は先延ばしにされてきた。

 「急激に変化する安全保障環境のもと、米軍が現在と将来にわたり、国家に最善を尽くし国防の任務を果たすため必要とする優先事項を反映したものとするため」、超党派で「超党派予算法2015」が成立した。同法に基づき、2016年度と2017年度の国防費は、歳出強制削減のための予算執行差し止めを免除された。

 2016年2月9日、オバマ政権が議会に提案した議会裁量分の予算額は、5827億ドルである。そのうち基本予算(basic budget)は5239億ドルで前年度に対し22億ドルの増加、「海外緊急事態作戦(OCO: Overseas Contingency Operations)」経費は588億ドルで前年度とほぼ同額となっている。

 アシュトン・カーター前国防長官が、国防予算案と同日に議会への説明のため発表した「2017年度防衛態勢に関する表明:長期の見通しと将来への投資」の第2章では、現在を「戦略的転換点」であると位置づけ、第4章では、「戦略的変化への調整」のため対処すべき課題として、以下の事項が列挙されている。

第1が「テロリズムへの対処」
第2が「ロシアを抑止するための強力でバランスのとれた戦略的アプローチ」
第3が中国の台頭を意識した、「アジア・太平洋でのリバランスを可能にすること」
第4が「北朝鮮の抑止」
第5が「地域の友好国と同盟国を強化しつつイランの悪影響を阻止すること」
第6が「サイバー、宇宙、電磁戦への対応」

 第5章では、「未来のための好機の把握」と題し、以下の4項目の対応策が述べられている。

「戦争戦略、作戦構想、戦術の見直しと洗練」
「賢明で不可欠な技術革新の推進」
「将来のための全志願制軍の建設」
「国防総省の事業改革」

 しかし、カーター長官は、議会に対し、今後歳出強制削減措置がとられれば、2018年度から2021年度の間に国防予算は1000億ドルの削減を余儀なくされ、そうなれば「許容しがたいリスクを招く」と警告している。

 トランプ政権の脅威認識、対応策も基本的にはオバマ政権と同様だが、脅威認識では力点の置き方が異なっている。

 トランプ大統領は、ISとの戦いで勝利することを当面最優先することを明確にしている。また、ロシアにはシリア問題などで融和的政策を追求する一方、中国に対しては、対台湾政策、南シナ海問題などの安全保障面のみならず、為替操作国と非難し対米貿易赤字を不公正とするなど金融、通商面も含め、非難を強めている。

 またカーター前国防長官が指摘した、財政上の危機状態も問題が先送りされただけで、むしろ悪化している。この危機にどう対処するかが、トランプ政権が直面している国防政策上の最大の課題とも言えよう。

 財政問題が解決されない限り、新たな脅威や課題に対応するための戦力構造の変革や新装備の開発配備もできない。

2.歴代政権による基本予算のOCO経費への繰り入れの問題点とトランプ政権がとり得る是正策

 OCO経費は海外での緊急事態に対する作戦用として短期間に必要とされる経費であり、中長期にわたる恒常的な経費は、基本予算に組み入れなければならない。しかし、オバマ政権は、アフガン、イラク、シリア、リビア、イエメンなどでのOCO経費に、訓練費や装備品の維持整備費など、本来基本予算に計上すべき予算を組み入れている。

 このような、OCO経費に基本予算に計上すべき経費を組み入れるというごまかしは、ジョージ・W・ブッシュ政権時代から行われてきたが、歳出強制削減措置が発動された2014年度以降の予算では、顕著になってきた。

 オバマ政権の国防予算では、OCOの約半分に当たる300億ドルが基本予算に組み入れられるべき計画や活動に割り当てられるまでになっている。これは、形の上だけ、基本予算の上限額を歳出強制削減措置により課せられた上限枠(cap)に辻褄を合わせるための苦肉の策であった。

 しかしその結果、本来なら基本予算として、10年以上の長期間にわたり安定的に予算が保証されるべき、即応性、継戦能力などの軍の基礎的な軍事能力を構成する、訓練費、装備品の維持整備費などの予算が、安定的に保証されなくなるおそれがある。

 「国防授権法(NDAA: National Defense Authorization Act)」では、OCO経費の基本予算への組み入れを制限している。国防予算の健全化のためには、この法律違反の抜け道を防がねばならない。

 オバマ政権下でもOCO経費のうち基本予算に計上すべきものを基本予算に戻すことが検討されたが、歳出強制削減の上限枠が延期されない限り困難と判断され、見送られた。もし上限枠内でOCO経費を基本予算に戻すとすれば、年額200億〜300億ドルの予算削減をもたらすことになる。

 このことについて国防総省は2016年9月に、「前方展開や即応性維持のために必要な予算として、アフガン、イラク・シリアでの作戦が終了しても、今後4年間は毎年300億ドルの恒常的な予算が必要になる」と表明している。

 すなわち、対テロ作戦が終了したとしても、実質的に基本予算を300億ドル増額しなければ、軍の即応性や前方展開の維持ができなくなることを意味している。

 このため、トランプ政権の下で2017年度に予想されていた赤字見通しはさらに悪化する。2017年度から2023年度までの5年間に見込まれている2.3兆ドルの赤字に、基本予算増額4年分の1200億ドルの赤字が加算されることになる。

 しかも、これには本来のOCOである戦費は含まれていない。アフガン、イラクなどでの戦いが長引けば、さらに赤字は増加することになる。トランプ政権としては、テロとの戦いを何としても早期に終結させ、OCO経費を大幅に削減しなければならない。

 今米国の議会内と政権の間では、複雑な予算を巡る駆け引きが行われている。共和党内では、国防費の増額のためには、それに相応した他の予算科目の削減が伴わねばならないとの議論がされてきた。民主党議員は、基本予算であれOCOであれ国防予算の増額には、非国防予算の同額の増額が必要と論じてきた。

 トランプ政権の2018年度国防予算提案では、OCO内の基本予算の扱いが焦点となっていたが、アフガン、イラク、シリアでのOCOはそのまま維持すると仮定して、いくつかの選択肢が考えられる。

 1つは、基本予算の増額をすることなく、OCOに含まれていた基本予算該当部分を基本予算に戻すという案である。この案では、赤字が増加することはなく、歳出の上限枠を引き上げる必要もない。上院で民主党議員の賛同を得て予算案を通過させるのも容易であろう。

 しかしこの場合、現在国防総省が計上している装備品取得、戦力構造、即応性維持などに必要な予算から、300億ドルを削減しなければならないことになり、議会内の国防族強硬派からの強烈な反対を招くことになる。

 この案は、前述した、カーター前国防長官が『2017年度国防体制に関する表明』で述べているように、米国が直面している脅威を考慮すれば、国家安全保障上は容認できない案である。

 第2の案として、OCOを基本予算に戻すと同時に、適切な額の基本予算を増額させるという案もある。しかしそのためには歳出の上限枠を引き上げる必要があり、議会を通過させるのはより難しくなり、特に上院の民主党議員への説得が必要になる。

 オバマ政権が提案した基本予算を維持しつつ、OCOに含まれていた300億ドルの基本予算相当分を基本予算に戻すと、年600億ドルの基本予算増額になる。トランプ政権が新たに何らかの戦力構造の追加を求めれば、さらに増額しなければならない。

 第3の案として、OCOの抜け道をそのまま維持するという方法もある。

 この場合、歳出上限枠の引き上げ分は軍事費増額に使われるかもしれない。共和党内の保守的な財政緊縮論者と、非軍事費の増額を要求する民主党はこの手法に反対し、議会でも政権内部でも反対が高まるであろう。特に、OCOは基本予算のように5か年計画により裏付けられないため、予算の不透明性が増すという問題点がある。

 第4の案として、基本予算の歳出上限枠を引き上げ、相殺するための予算削減を行いつつ、OCOから基本予算分を徐々に基本予算に移転するという、中間的な方法がある。

 5か年計画の中で、毎年どの程度の予算をOCOから基本予算に移転し最終的になくするかを計画することができる。

 この案は一部すでに実行に移されている。予算の上限枠を引き上げながら、効率化や事務官の削減などにより埋め合わせのための予算削減を併用するというものである。この方法は、財政強硬派、国防族強硬派、民主党員のいずれも満足させるものではないが、一応合意しうるぎりぎりの妥協案と言えよう。

 平時の活動のためのOCO経費への依存の増大は、オバマ政権が解決できなかった最大の国防予算上の課題である。そのために、軍の予算見通しに不透明性が増し、軍事力強化計画が切り詰められ、軍の近代化計画に悪影響が及んでいる。

 この問題は、過去約15年間にわたり解決できずに悪化してきたが、トランプ政権はまずこの問題の解決を迫られることになる。

3.トランプ政権の2018年度国防関連予算に見られる思い切った選択と集中

 今年3月16日ロイター通信は、トランプ政権の予算教書について、国務省と国際開発庁(USAID)を合わせた予算は256億ドルで、28%の支出削減になると報じている。イスラエルへの安全保障支援費31億ドルが含まれる一方で、国連や関連機関、世界銀行など多国間開発銀行への拠出金などは、削減される計画と報じている。

 このように、国防予算以外の対外関連予算は極力削減されており、予算配分の選択と集中が断行された。国防予算以外の関連予算の思い切った選択と集中にトランプ政権の「米国第一主義」の姿勢が明確に示されていると言えよう。

 国防予算についてトランプ政権は今年3月16日、政権発足後初めてとなる2018会計年度(17年10月〜18年9月)予算教書の骨格を議会に提示した。国防費の基本予算を前年度比10%増の5740億ドル(約65兆円)とし、国境警備の予算も拡充。

 一方で(オバマ政権が重視していた)海外向け援助や環境保護関連は大幅に削減し、「米国第一主義予算」を打ち出した。

 国防関係では、OCO経費は前年とほぼ同水準の646億ドルを要求。国土安全保障省の予算には、メキシコ国境の壁建設の関連費として、26億ドルを盛り込んだ(『JIJI.COM』2017年3月15日)。

 このように、トランプ政権は公約通り、「再び米国を偉大にするため」、「強大な軍を再建」し、国防、治安を最重視した「米国第一主義」に立った予算編成を目指している。

 約10%の基本予算増額は、OCO経費を前年度とほぼ同額としていることから、前記の第4の選択肢をトランプ政権は選択したことになる。

 基本予算の約600億ドルの増額は、オバマ政権の基本予算にOCOに含まれていた基本予算該当分300億ドルを上乗せし、さらに国防総省が要求していた基本予算約300億ドル分を減額することなくそのまま認めた合計額にほぼ相等する。これで軍の前方展開や即応性は何とか維持されることになるであろう。

 その意味では、第2の選択肢に実質的に近いが、残された純然たるOCO予算の大幅な減額、すなわちイラク、シリア、アフガンなどでのテロとの戦いを2018年度以内に縮小撤退しなければ、累積赤字幅が2023年までに2兆5千億ドル以上に拡大することを意味している。

 2011年に予算管理法が成立したにもかかわらず、米国防予算額はすでに2011年度の50%増に達している。それでいて、陸軍の旅団、艦艇、航空機、兵員のいずれも数的には削減されている。能力は向上していると言われるが、検証はできない。

 このような予算の増大と兵力数の減少に対し、トランプ政権が抜本的な軍改革を必要としていることは明らかである。

 国防省の要求通り基本予算の増額を認めたとしても、そのことは軍改革の必要性を軽んじたものではない。むしろ、トランプ大統領は実業家としての経営感覚を踏まえ、国防省予算配分のいっそうの効率化、選択と集中を断行するとみられる。

 すでにトランプ大統領は就任前の2016年12月に、ボーイング社の大統領専用機に対し代替機を採用すべきだと指摘し、数十億ドルに上る国防総省内の予算の無駄遣いを『ワシントン・ポスト』紙上で認め、ロッキード社の「F-35」計画では数十億ドルの節約を認めさせている。

 CSIS(戦略国際問題研究所)の国防予算分析の専門家トッド・ハリソン研究員は、上記のようなコスト高の事業について個別に契約企業をやり玉に挙げてコスト削減を強いるというやり方では限界があり、抜本的な軍改革のためには、以下のような諸施策を総合的にとるべきであると主張している。

 まず、主要な取得計画についてそれぞれの投資と利得に焦点を当てて、取得計画全般の組み合わせを、ボトムアップで見直すこと、それと同時にこれらの計画の国家にとっての価値を考慮に入れること。

 防衛においては、投資の利得は軍事力の質的向上により評価される。取得計画はF-35の場合3790億ドルに上るなど、極めて高価になりがちだが、トランプ政権の戦略にとりそれぞれの装備がいかに重要かという要因を考慮しなければならない。

 例えば、ステルス性能は中露のように高度な能力を持つ敵の防空網に浸透するには重要な要素だが、対テロ戦や対暴動戦での近接航空支援では必須ではない。攻撃に脆弱な前進基地にさほど依存しない場合は、射程や弾頭の搭載量は重要である。しかし、別のより安価な手段で同様の能力が発揮できるなら、それを採用すべきである。

 逆に、トランプ政権の戦略にとり死活的な重要性を持つ能力に関する計画への投資を拡大し、指向性エネルギー兵器や先進的な無人兵器システムのように、高い利得が潜在的に期待できる革新的技術には、少額でもハイリスクの資金を賭けておかねばならない。

 新政権のリバランシングは取得計画のみにとどまるべきではない。国防省総予算額の3分の2を占める、給与、諸手当、訓練費、即応性などに使用される予算も再評価しなければならない。

 もしも新政権がこれらのコストを統制し軍の作戦の効率化を実行できなければ、軍事力の増強は制約され、資金は必須の兵器システムに必要な投資から作戦や維持費に吸い取られることになる。

 トランプ政権は以下の改革を考慮すべきである。

 第1に、2016年度に制定された国防授権法の新規定を活用し、達成度に応じて国防省の事務官雇用者数の削減を実行すべきである。国防省の事務官の下位5%を解雇すれば年30億〜40億ドルが節約できる。

 第2に、軍の給与と諸手当について、民間部門と同様に競争力を働かせるため、軍隊にとっての価値を最重視して、現金支払いとし、軍にとり価値の低いものへの給与などは最小限にとどめ、非現金払いとし諸手当給付も繰り延べすること。

 第3に、国防省の事務官人事制度を改革するため、労働者を、全般計画の人事制度から切り離し、管理者に対しより柔軟に、高度の能力を持った労働者を採用し成果の上がらない者を解雇できるように、特別に構築された国防省内の新しい制度に移行すること。

 第4に、軍人の管理システムを近代化しかつ中央統制を緩和して、指揮官に採用と解雇の権限をより多く与え、かつ軍人自身に彼らの軍役間のキャリアー統制の権限をより多く与えること。

 第5に、軍事手段の即応性について、入り口での要求ではなく、出口での成果に焦点を当てるように、変革すること

 人事制度と即応性は人事・即応局担当次官の権限だが、過去8年間、軍の強い要望に応えた改革に失敗し、4年以上も議会が承認した次官が就任していない。ゲーツ元国防長官も、人事・即応局の官僚主義的な抵抗を回想録の中で、厳しく非難している。

 トランプ政権は、この局を廃止し各軍種、国防省統制官、コスト評価・計画評価局の間に責任を分割すべきである。

 軍はこれ以上のコスト増大と兵力規模の縮小には耐えられない。軍改革の機は熟し切っている。改革なしに国防費を増額させることは、問題の渦中に無駄金を投じるものであり、今日軍が経験している非効率性を改めることにはならない。

 トランプ政権は、国防費を、過去16年間欠けていた、将来を見通す眼力と会計規律の視点をもって、再配分し直すべきである。

 孫や子の世代に非効率な1950年代の人事制度やこれから直面する脅威に適合しない兵器システムを引き継がせるわけにはいかない。新政権は、近代的兵器システムと近代化された人事制度、活性化された文官たちを後世に遺すための軍改革を、いま断行すべきである。

まとめ

 以上、トランプ政権が直面する国防関連予算の累積赤字問題の深刻さと、それに対応するための具体策のいくつかについて紹介した。「軍改革」を進め、「強い米国を再建する」ことは容易ではない。

 過去のしがらみにとらわれない、思い切った人事制度改革、国益と新たな脅威に応ずる斬新な戦略の創出、それを可能にする新たな装備体系の開発配備、戦略上の要求と費用対効果に基づく取得計画の抜本的見直し、他省庁、民間と一体となった国を挙げた協力態勢、同盟国の分担協力確保など、課題は山積している。

 しかし、このような米国の苦境は決して他人事ではない。日本もまた深刻な財政赤字を抱えており、社会保障費の肥大と防衛費の伸び悩み、新装備の研究開発資金の不足、人材の募集と育成の困難などの共通の課題を抱えている。

 トランプ政権の目指す方向はおおむね正しいと評価できるが、それが実行できるかは不透明である。日本も国益、安全保障環境の変化を踏まえつつ、米国と歩調を合わせ自らの改革に真剣に取り組まねばならない。その際に、米国の試みは大いに参考になるものと思われる。

 中露朝など周辺国の脅威、サイバー、宇宙、電磁波など新空間での戦いに備えるには、日米協力が不可欠であり、相互の軍改革に向けた取り組みでの協力と教訓、関連情報の交換は今後ますます重要になるであろう。

筆者:矢野 義昭