中国・天安門広場(「Thinkstock」より)

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 農業戸籍(農村戸籍)と非農業戸籍(都市戸籍)に国民を区分し二元社会構造を形成していた中国が、いよいよ統一戸籍へと戸籍改革に取り組むのではないか、という期待が盛り上がっている。9月19日に北京市が「戸籍制度改革をさらに一歩進める実施意見」を正式に発表し、首都自らが農村戸籍と都市戸籍の区分を廃止して統一戸籍に転換する姿勢をみせたからだ。

 2014年に国務院が戸籍改革への方針を打ち出してから、チベット自治区を除く30省・市・自治区が戸籍改革方案を示したことになるが、首都が積極的に統一戸籍への転換を打ち出した意義は大きい。だが、改革開放以降、何度も掛け声がかけられながら進まなかった戸籍改革が本当に、今になって実現するのだろうか。

●戸籍制度改革の背景

 まず、なぜ今になって半世紀続いてきた戸籍制度の改革が急に動きだしたか、その背景について考えてみよう。

 一般的に、経済が市場化すれば、人的資源の配置に変化が起きるのは当然であり、従来の農地に人を縛り付けておく戸籍制度では限界にぶつかる。だが、最高指導者だったトウ小平は1970年代後半以降に改革開放という経済の市場化をスタートとさせたとき、あえて戸籍制度は変えなかった。

 その目的は、農村経済水準を都市経済水準よりも下におくことで、農民を安価な労働力として利用して、外資を呼び込んで都市経済を発展させようと考えたからだ。戸籍制度をそのままにして二元社会構造を維持すれば、実質的に国内に植民地を持っているようなもので、豊かな都市が農村の労働力を搾取できる。

 かくして、農民は「出稼ぎ者」として都市への移動は認められたが、それは社会保障を伴わない限定的な移動であり、都市に定住しても低層で低賃金の二等市民の存在に落とし込められた。それから30年あまりの月日が流れ、中国の経済・社会状況がかなり変わってきた。

●深刻な都市の労働力不足

 まず、高齢社会化によって労働力不足が問題になってきた。農村の余剰労働力を安価で使い捨てにすることができなくなってきた。一方で、格差の大きさが社会の不安定化につながるという懸念から、農村の生活も急速に改善されるようになってきて、農民に都市への出稼ぎ願望が以前ほど強くなくなってきた。つまり、農民の出稼ぎ者にも都市における社会保障を与えなくては、都市の労働力を確保できなくなってきた。

 さらに、農地が再開発によって不動産としての価値を持つようになってきた。農民が農地(使用権)を強制収用されたり、多額の補償金と引き換えに農地を手放したりして、農地を持たない失地農民が増えてきた。

 また都市に出稼ぎに行ったまま定着し、農地を放置する農民も増え、農地が荒れる現象も起きている。農村が再開発され事実上都市化し、農村戸籍でありながら都市生活者に変わる人も増えた。

 これまで戸籍改革にとって最大の障害は、農民の移動の自由を認めると、大都市の人口が爆発し、大都市の都市資源(水や電気、インフラ)が枯渇するという都市民の恐れだった。だが、いまやその懸念以上に、都市機能や都市の産業を支える労働力不足のほうが心配されるようになってきたのだ。

●二元戸籍制度の限界

 中国の戸籍問題の現状について、北京理工大学人文社会学の胡星斗教授は、中国の有力週刊誌『三聯生活周刊』でこう指摘をしている。

「農村・都市の二元戸籍制度は、計画経済とコントロール型社会の産物だ。市場経済が発展すれば、市場の要求に従ってマンパワー資源の再配置を行う必要があり、自由な移動が必要となる。(略)だが真の移動の自由は社会保障を伴わねばならない。今の中国では、出稼ぎ者に都市民としての何の保障もない、という点で、移動の自由は存在していない。(略)一方、2億人以上いるといわれる出稼ぎ農民は、実際は少しずつ減少している。余剰労働力が枯渇し始めている。現行の二元戸籍制度では、出稼ぎ農民の子供は、義務教育を受けることにも困難があり、さらに大学進学となるといわずもがなだ。この結果、農村の留守児童問題(両親が出稼ぎに出て、学校に行くために子供だけ農村に残される)が起きている。だから、農村の生活が多少改善されると、彼らはあえて出稼ぎに行こうとは思わない。このため今後数年から十年の間に、余剰労働力が完全になくなるとみられている。戸籍改革をして出稼ぎ者に都市民との同等の権利を与え、農民を余剰労働力ではなく都市の労働人口にせねば、中国の都市産業が維持できなくなる」

 ただ戸籍改革に困難が伴うことは疑いがない。胡教授はこうも言う。

「各地方の指導者は戸籍改革に対しては熱心ではない。かつてのある調査によれば、市・県級の指導者の7割が戸籍改革に反対している。理由は、戸籍改革が彼らの利権を損ねるからだ。また教育、医療、養老の負担が大きくなる。過去に鄭州や石家荘、寧波で戸籍改革に取り組まれたことがあるが、すべて財政圧力と既得権益層の妨害により挫折している」

 こういう状況で、北京における戸籍改革案は、「戸籍が人に伴って移動する」という方式の導入も提案している。これは、北京市民が他都市に移動したときに、北京戸籍を返還させるという方式も取り入れて、北京の人口規模や都市資源の分配をコントロールしようという考え方だ。

 たとえば、市内で就職しているか、納税しているか、不動産購入しているか、などの基準で、北京市民の条件を満たさない場合は、もともとの北京市民戸籍保有者であっても、北京戸籍を返上させる、というアイデアだ。ただ、これは現段階では反発が強すぎて、実施が非常に困難であると言わざるを得ない。

●戸籍改革成功のカギ

 胡教授によれば、戸籍改革が成功するかしないかは、最終的に戸籍改革によるメリットとデメリットのバランスが取れるかによるという。

 たとえば、農民の立場からみれば、農地や宅地の使用権を無償で分配されるという農村戸籍者のメリットが、都市戸籍者に与えられる公共サービス・福利と比較してバランスの取れたものかどうかだ。農村の急速な都市化によって、農民に与えられた土地使用権が、農地以上の不動産価値を持つ場合も増えてきており、最近は都市戸籍よりも農村戸籍のほうを望む人も増えている。

 地方政府の立場からみれば、戸籍改革によって、都市に定住した農村戸籍者の農村に残した土地を収用して開発利用できるというメリットがある。しかし、新しい都市民に従来の都市民と同等の公的サービス・福利を与えるためには多くの予算が必要で、それをしなければ、戸籍改革など農地を農民から取り上げる搾取の口実にしかならない。現実的に農民が損をしないかたちで戸籍改革を行うとなると、すでに厳しい地方財政をさらに圧迫しそうだ。中央政府が地方都市の戸籍改革に対して補助を与えるなどしないと、戸籍改革の推進は事実上難しいかもしれない。

 中央政府にしてみれば、いわゆる農業戸籍がなくなることで、農村の都市化が今以上にスムーズに進められ、また農業の大規模化、効率化も推進しやすいことがメリットだ。そして都市産業の労働者不足も解消できる。

●懸念される財政

 中国社会科学院農村発展研究所の李国祥研究員も、生活週刊誌のインタビューに対してこう話している。

「戸籍改革は、まず中国の都市化建設に利する。中国の都市化は現在30%あまりだが、人口比に合わせて計算すれば、都市化率は60%はほしいところだ。都市化建設の最大の障害である二元戸籍が統一戸籍になれば、農村の都市化推進は非常にスムーズにいく。さらに農村経済の発展、農業の現代化にもプラスになる。現在、土地の租借金価格は非常に高く、農業の大規模経営の実現は困難だ。中国の現代化の推進には、二元戸籍をなくして、農業人口を減らし、農村の土地を集中して大規模農業経営を行い、農民にも都市民と同じだけの福利待遇を与えるようにしないといけない。農村での消費と内需が拡大すれば、中国経済の持続的発展に大きな意義がある」

 農民、地方政府、中央政府、それぞれのメリットとデメリットのバランスを満たす条件を整えていけば、確かに戸籍制度改革は実現する可能性もある。同改革は昨年に発表された13次五カ年計画にも盛り込まれた。鎮や小都市から戸籍に関する制限を取り払い、順番に中級都市まで戸籍制限をなくした後、大都市における戸籍改革を行っていけば、一番懸念されている大都市の人口爆発を厳密にうまくコントロールしていけるというのが、中央政府の見通しだ。最終的なカギは、新たな都市戸籍取得者に対する公平な社会保障制度を支える財政問題ということになる。

 だが、もし仮に財政問題をクリアできて戸籍制度改革が順調に進めば、その先にあるのは土地改革の問題であり、公有制経済の問題ではないだろうか。農民を土地に縛り付けていて初めて、農地の集団所有(土地公有制)は維持できる。農民が自由に移動できるようになれば、土地(使用権)の譲渡は今以上に頻繁かつ複雑になり、土地公有制は事実上崩れる可能性もある。

 そして、土地公有制は、中国の特色ある社会主義経済の基礎を支える制度であり、ここを変えると、すでに建前だとしても社会主義経済の原則も完全に崩れてくる。中国は社会主義の看板を下ろさざるを得なくなり、それはおそらく中国政治の本質を変えずにはおられないだろう。つまり、戸籍改革は、中国政治体制の改革、あるいは崩壊につながりかねないテーマなのだ。だが、それをしなければ、中国経済の再生も難しい。それゆえ、本当に掛け声通りに戸籍改革を進めていけるのかが注目される。
(文=福島香織/ジャーナリスト)